Проблемы правового регулирования применения физической силы и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел в условиях контртеррористических операций

Участие сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации в контртеррористических операциях представляет собой наиболее сложный и социально значимый аспект их профессиональной деятельности, сопряженный с повышенными рисками и исключительной ответственностью. Эффективность оперативно-служебных действий правоохранителей и их личная безопасность находятся в прямой зависимости от качества правового регулирования порядка применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Действующее законодательство в области противодействия террориз- му содержит существенные правовые коллизии и нормативные пробелы, создающие атмосферу правовой неопределенности для сотрудников, вынужденных принимать оперативные решения в условиях дефицита времени и непосредственной опасности для жизни. Целями настоящего исследования являются комплексный анализ указанных правовых проблем и выработка практических предложений и обобщений по формированию эффективной законодательной базы, регулирующей применение силы в условиях проведения контртеррористических операций.

Статья 15 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»1

определяет, что основу группировки сил и средств для проведения контртеррористической операции составляют подразделения федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. К ним привлекаются соединения Вооруженных Сил Российской Федерации, подразделения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Законодатель четко устанавливает принцип единоначалия, согласно которому руководство контртеррористической операцией осуществляет руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией, назначенный руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. При этом любое вмешательство в управление группировкой сил и средств со стороны каких-либо иных лиц, независимо от занимаемой должности, категорически запрещается.

Результаты исследования

Возникает закономерный вопрос о разграничении понятий «непосредственное проведение контртеррористической операции» и «обеспечение правового режима контртеррористической операции». Федеральный закон «О полиции»1 в пункте 17 части 1 статьи 2 обязывает сотрудников органов внутренних дел участвовать как в мероприятиях по противодействию терроризму, так и в обеспечении правового режима контртеррористической операции [1]. В то же время закон о противодействии терроризму детально регламентирует состав группировки для непосредственного проведения контртеррористической операции, но не содержит аналогичных норм относительно сил и средств, привлекаемых для обеспечения правового режима контртеррористической операции. Это создает серьезную правовую неопределенность в отношении правового статуса, конкретных полномочий и мер ответственности сотрудников органов внутренних дел, выполняющих различные задачи в рамках единого комплекса оперативно-боевых мероприятий [2].

Наиболее серьезные правовые коллизии возникают при определении условий и пределов применения огнестрельного оружия и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел в ходе контртеррористической операции. С одной стороны, статья 24 Федерального закона «О противодействии терроризму» содержит расширительное правило о правомерности причинения вреда лицу, совершающему террористический акт, при его пресечении. С другой стороны, статья 23 Федерального закона «Об оружии»2 устанавливает общие ограничения на применение огнестрельного оружия, запрещая его использование в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, за исключением случаев совершения указанными категориями лиц вооруженного либо группового нападения [3].

Ключевой вопрос правоприменения заключается в следующем: должны ли сотрудники органов внутренних дел в условиях контртеррористической операции руководствоваться специальной нормой закона о противодействии терроризму, допускающей причинение вреда террористу, или общими ограничениями закона «Об оружии»? Действующая редакция статьи 24 закона о противодействии терроризму содержит отсылку к «действиям, предписываемым или разрешенным законодательством Российской Федерации», что может трактоваться как необходимость соблюдения ограничений, установленных иными федеральными законами.

Подобная правовая неопределенность недопустима в условиях, когда сотрудник правоохранительных органов должен принимать мгновенные решения в экстремальной ситуации, связанной с непосредственной угрозой жизни граждан. Неоднозначность в правомерности применения силы может привести как к необоснованному риску для жизни самого сотрудника и третьих лиц, так и к неоправданному применению силы и нарушению прав граждан.

Остается актуальной проблема разграничения полномочий между ведомствами. Отдельно стоит вопрос обеспечения взаимодействия, в частности, определения предмета, принципов и форм взаимодействия различных подразделений.

Статья 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» устанавливает исчерпывающий перечень из 14 мер и временных ограничений, которые могут применяться на территории проведения контртеррористической операции. Детальный анализ свидетельствует, что большинство из них, включая проверку документов, личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств, отбуксировку, усиление охраны общественного порядка и критически важных объ- ектов, полностью соответствует полномочиям полиции, закрепленным в статьях 13 и 15 Федерального закона «О полиции».

Однако некоторые меры, такие как приостановление деятельности опасных производств, приостановление оказания услуг связи, введение карантина и проведение санитарно-противоэпидемических мероприятий, явно выходят за рамки традиционных полицейских полномочий и относятся к компетенции иных государственных органов. В этих случаях сотрудники органов внутренних дел могут лишь участвовать в осуществлении этих мер совместно с другими уполномоченными ведомствами.

Основная проблема заключается в том, что закон о противодействии терроризму не содержит четкого разграничения полномочий между различными государственными органами и ведомствами по применению каждой из предусмотренных мер. Это может привести как к дублированию функций, так и к правовому бездействию в ситуации, когда неясно, какой именно орган должен предпринять те или иные действия.

Особого внимания заслуживает вопрос о правовых основаниях применения отдельных мер и ограничений в условиях контртеррористической операции. Часть 3 статьи 11 закона о противодействии терроризму допускает применение отдельных мер и ограничений на территории, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции [4]. При этом законодатель использует формулировку о том, что эти меры и ограничения вводятся «в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции».

Возникает закономерный вопрос, на какое именно законодательство должна ориентироваться правоохранительная практика. Для сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых к проведению контртеррористической операции и обеспечению правового режима КТО, таким законодательством, очевидно, являются Федеральный закон «О полиции» и Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел». Возможно применение норм Федерального закона «Об оружии» и некоторых других нормативных правовых актов.

Дополнительную сложность представляет терминологическая неточность в формулировке закона, где говорится о применении мер «на период проведения контртеррористической операции», хотя статья 11 этого же закона определяет отдельные меры и ограничения и устанавливает порядок их применения именно при введении правового режима контртеррористической операции.

Проведенный анализ позволяет констатировать наличие значительных правовых коллизий и нормативных пробелов в регулировании применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов внутренних дел в условиях контртеррористических операций.

Для решения этих проблем необходима комплексная законодательная работа, включающая:

• 1.    Четкое разграничение в законе о противодействии терроризму понятий «проведение контртеррористической операции» и «обеспечение правового режима контртеррористической операции» с определением для каждого из них состава сил и средств, а также конкретных полномочий сотрудников.

• 2.    Устранение коллизий между нормами различных федеральных законов в части условий и пределов применения силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В частности, требуется внесение изменений в статью 24 закона о противодействии терроризму, исключающих возможность двойного толкования.

• 3.    Разработка и принятие межведомственных нормативных правовых актов, детально регламентирующих порядок взаимодействия и разграничения полномочий между различными органами государственной власти при применении каждой из мер, предусмотренных статьей 11 Федерального закона о противодействии терроризму.

• 4.    Совершенствование системы профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел, включая введение специальных курсов по правовым основам применения силы в условиях контртеррористических операций.

Обсуждение и заключение

Таким образом, необходимо резюмировать, что эффективное правовое применение физической силы и специальных средств сотрудниками ОВД в условиях контртеррористических операций обусловливает создание четкой, непротиворечивой и понятной для правоприменителя законодательной базы, что позволит обеспечить эффективное противодействие террористическим угрозам и надежную защиту прав и свобод человека и гражданина. Устранение правовых коллизий и восполнение нормативных пробелов в регулировании участия сотрудников органов внутренних дел в контртеррористических операциях являются неотложными задачами современной правовой политики Российской Федерации.