Проблемы предупреждения полицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности

Несмотря на относительно четкую законодательную регламентацию вопросов деятельности по предупреждению и пресечению административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, так или иначе в указанной сфере можно проследить наличие некоторых проблем [см.:, напр.: 8; 9]. Рассмотрим данные проблемные вопросы и попытаемся установить возможные пути их решения.

Описание исследования

Согласно ч. 1 ст. 171 УК РФ за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации уголовная ответственность наступает лишь в случае, если данной деятельностью был причинен крупный ущерб (более 2 млн 250 тыс. руб.) гражданам, организациям или государству либо если данная деятельность сопряжена с извлечением дохода в крупном размере (более 2 млн 250 тыс. руб.).

Соответственно, если предприниматель, осуществляющий свою деятельность незаконно, причинит своей деятельностью ущерб менее 2 млн 250 тыс. рублей либо извлечет доход в размере менее 2 млн 250 тыс. рублей (например, 2 млн рублей), то за данное деяние для него наступит лишь административная ответственность по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ (максимальный размер административного штрафа на сегодняшний день 2000 руб.). Таким образом, наблюдается очевидная несоразмерность ущерба, причиненного таким административным правонарушением, и размером наказания, предусмотренного за данное деяние. В связи с этим, идея увеличить размер административного штрафа, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, и поставить его размер в зависимость от извлеченного предприни- мателем дохода кажется обоснованной. Приведем пример: на сегодняшний день максимальный размер наказания, ожидающий нелегального предпринимателя, который извлек из своей деятельности доход в размере 2 млн рублей, - административный штраф в размере 2000 рублей. При внедрении предложенной нормы максимальный размер административного штрафа в данном случае может составить одну пятую совокупного размера выручки, полученной от реализации всех товаров (работ, услуг), то есть 400 000 рублей, что представляется уже гораздо более внушительной суммой.

Вторая связана с недостаточно четкой регламентацией способов выявления и пресечения административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, а также с неоднообразным подходом к этому вопросу в судебной практике.

Выявление и пресечение полицией правонарушений в области предпринимательской деятельности, предусмотренных главой 14 КоАП РФ, без проведения проверочных мероприятий (например, по закупке товаров и услуг) весьма затруднительно. При этом данные проверочные мероприятия не должны носить характер оперативно-розыскных, так как ст. 2 ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности» допускает проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений, а не административных правонарушений [1].

Вышесказанное подтверждает судебная практика. Курганский областной суд признал незаконными проведение сотрудниками ОВД проверочной закупки в отношении гражданки Н. и последующее привлечение ее к административной ответственности по ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ, указав, что «проведение оперативно-розыскных мероприятий закон увязывает непосредственно с возникновением, изменением и прекращением уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений» [2]. Поскольку привлечение лица к административной ответственности, установленной КоАП РФ, порождает не уголовно-правовые или уголовно-процессуальные, а административноправовые и административно-процессуальные отношения, проведение ОРМ в целях выявления административных деликтов не представляется ни логически целесообразным, ни законным.

Аналогичного мнения придерживается Второй арбитражный апелляционный суд, который в своем постановлении указал, что «оперативно-розыскные мероприятия не проводятся в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений» [3].

Однако имеет место и противоположная судебная практика, когда суды допускают использование результатов ОРД в качестве доказательств по делу об административном правонарушении [4]. А иногда суды полагают, что проверочные мероприятия по закупке продукции в целях выявления предпринимательских административных правонарушений вовсе не носят оперативнорозыскной характер, а потому являются допустимыми [5].

Анализ судебных решений и законодательных положений позволил выявить три сложившихся в судебной практике подхода к тому, каким путем выявляются, предупреждаются и пресекаются административные правонарушения в области предпринимательской деятельности:

• -    в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий (нормативной основой выступает ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»);

• -    в ходе осуществления оперативно-профилактических мероприятий (нормативной основой выступает Инструкция по органи-

  зации проведения ОВД РФ комплексных оперативно-профилактических операций и оперативно-профилактических мероприятий, утвержденная Приказом МВД РФ от 13 августа 2002 г. № 772) [6];

• -    в ходе проведения контрольной закупки в соответствии со статьей 16.1ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Поскольку единообразного подхода в судебной практике к данному проблемному вопросу не сложилось, существует необходимость в его формировании. Это необходимо, по нашему мнению, еще и для того, чтобы правонарушитель мог понимать, в каком порядке и на каком основании в отношении него возбуждается дело об административном правонарушении, и благодаря этому эффективно защищать свои права. Например, гражданин Г., оспаривая действия сотрудников ОВД при проведении контрольной закупки, указывал на нарушения положений ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», допущенные сотрудниками. Однако суд указал, что контрольная закупка была проведена не в рамках данного ФЗ, а в рамках оперативно-профилактического мероприятия «Алкоголь», и потому жалоба Г. была отклонена [7].

В связи с этим предлагается, во-первых, с законодательной точки зрения закрепить понятие процессуального действия «контрольная закупка» в КоАП РФ, а во-вторых, с организационной точки зрения, организовывать совместные семинары, круглые столы представителей ведомств, которые либо задействованы в проведении контрольных закупок, либо уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности (сотрудников ОВД, представителей Роспотребнадзора, прокуратуры, судей и др.). В ходе проведения данных се- минаров и круглых столов предлагается обсуждать указанную проблему и формировать единообразный подход к выявлению и пресечению правонарушений, совершаемых в предпринимательской среде.

В КоАП РФ необходимо внести следующие изменения. Часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ («Доказательства») необходимо дополнить понятием «акт контрольной закупки» и изложить в следующей редакции: «Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, актом контрольной закупки, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами».

Статью 26.2 КоАП РФ дополнить частью 5, которую предлагается изложить в следующей редакции: «В качестве доказательств по делам об административных правонарушениях не допускаются результаты оперативно-розыскной деятельности, за исключением случаев, когда целью проведения оперативно-розыскного мероприятия являлось выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступления, однако в ходе проведения такого оперативно-розыскного мероприятия был обнаружен факт совершения административного правонарушения». Такой формат редакции, с одной стороны, соответствует положениям статьи 2 ФЗ «Об ОРД», которая предусматривает осуществление ОРД в целях выявления и пресечения только преступлений, с другой стороны, допускает ситуацию, когда оперативно-розыскное мероприятие не противоречило задачам ОРД, но внезапно привело к обнаружению административного правонарушения, что не было изначально предусмотрено при организации оперативно-розыскного мероприятия.

Также предлагается ввести в КоАП РФ статью 28.1.2 («Контрольная закупка»), которая регулировала бы порядок проведения контрольной закупки. Данную статью предлагается изложить в нижеследующей редакции.

• 1.    Должностные лица, уполномоченные в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса составлять протоколы об административных правонарушениях, вправе проводить контрольную закупку товаров (работ, услуг) в целях выявления и пресечения административных правонарушений в случае, если имеются достаточные основания полагать, что лицо совершает административное правонарушение.

• 2.    Контрольная закупка представляет собой мероприятие, в ходе которого должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществляются действия по созданию ситуации для совершения сделки в целях проверки соблюдения физическими лицами, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства об административных правонарушениях, в частности обязательных требований при продаже товаров, выполнении работ, оказании услуг. При проведении контрольной закупки запрещается провокация, то есть активное побуждение проверяемого лица к заключению сделки, а также физическое либо психическое принуждение.

• 3.    Контрольная закупка проводится без предварительного уведомления проверяемого лица.

• 4.    Контрольная закупка проводится в присутствии двух понятых либо с применением видеозаписи.

• 5.    По результатам проведения контрольной закупки в течение 3 часов после завершения контрольной закупки составляется акт контрольной закупки, который должен содержать дату, время и место его составления, должность, фамилию и инициалы лица, составившего акт, сведения о проверяемом лице, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей, если имеются свидетели, фамилии, имена, отче-

• ства, адреса места жительства понятых либо сведения о применении видеозаписи, место и время проведения контрольной закупки, сведения, послужившие основанием для проведения контрольной закупки, сведения о товарах (работах, услугах), приобретенных в ходе контрольной закупки, способах их приобретения и оплаты, сведения о характере выявленных нарушений. Акт контрольной закупки подписывается должностным лицом, его составившим, проверяемым лицом, а также свидетелями и понятыми, если таковые имеются. При отказе проверяемого лица от подписи акта контрольной закупки об этом делается соответствующая запись в акте контрольной закупки. Копия акта контрольной закупки вручается проверяемому лицу.

• 6.    По результатам проведения контрольной закупки может быть составлен протокол об административном правонарушении либо принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

• 7.    Проведение контрольной закупки в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществляется в соответствии с федеральным законом. Порядок проведения контрольной закупки в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливается Правительством Российской Федерации.

Предложенное законодательное нововведение позволит сформировать единый подход к проведению контрольных закупок. Предложенная редакция статьи 28.1.2 КоАП РФ отсылает правоприменителя к ныне действующим нормам ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Постановления Правительства РФ от 21.11.2018 г. № 1398. Если же закупка будет проводиться в отношении физического лица (например, для выявления и пресечения правонарушения, предусмотренного ст. 14.17.1 КоАП РФ «Незакон- ная розничная продажа алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции физическими лицами»), то при проведении такой контрольной закупки будут применимы положения предложенной статьи КоАП РФ.

Поскольку предложенная статья 28.1.2 КоАП РФ содержит относительно расплывчатую формулировку о том, что закупка проводится при наличии достаточных оснований полагать, что совершается административное правонарушение, предлагаем такими основаниями считать, к примеру, поступившие в органы внутренних дел заявления граждан о совершении административных правонарушений.

Следующая проблема, возникающая в сфере предупреждения правонарушений в области предпринимательской деятельности, связана с неосведомленностью предпринимателей об административной ответственности и составах административных правонарушений в области предпринимательской деятельности. Поэтому предлагается составить памятку для предпринимателей, которая выдавалась бы им после прохождения процедуры государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица. Также данную памятку можно выдавать лицам, совершившим правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, в качестве меры индивидуальной профилактики.

В данной памятке должна быть отражена информация, которая могла бы предупредить совершение лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Заключение

Таким образом, в сфере предупреждения и пресечения правонарушений в области предпринимательской деятельности были выявлены следующие проблемы: очевидное несоответствие возможного ущерба, причиняемого незаконной предпринимательской деятельностью, и размера наказания, предусмотренного КоАП РФ за такую деятель- ность; отсутствие единообразного подхода в административной и судебной практике к процессу выявления и пресечения административных правонарушений, совершаемых в предпринимательской среде; низкий уровень осведомленности населения и, в частности, самих предпринимателей о со- ставах административных правонарушений, которые они могут совершить в процессе осуществления своей деятельности. Для решения вышеуказанных проблем необходимо сочетание законодательных и организационных методов, которые мы предложили в данной статье.