Проблемы реализации государственного экологического контроля (надзора) и пути их решения

Современный период правового регулирования государственного экологического надзора характеризуется реформированием данной деятельности, в первую очередь принятием новых нормативных правовых актов, в том числе комплексного федерального закона об осуществлении государственного контроля (надзора). При этом принятые изменения не привели на современном этапе к единообразию правоприменения в практике осуществления государственного надзора, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В связи с этим исследование проблем реализации государственного экологического контроля (надзора) и выявление путей их решения является достаточно актуальной темой исследования.

Государственный экологический надзор реализуется согласно ч. 4 и 5 ст. 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ) на федеральном и региональном уровне. На федеральном уровне (федеральный государственный экологический надзор), осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, ее территориальными органами, а также на региональном уровне (региональный государственный экологический надзор), реализуется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Деятельность уполномоченных органов регулируется как федеральными законами, так и подзаконными и ведомственными актами, в том числе положениями о соответствующих органах. Например, согласно Положению о Северо-Западном межрегиональном управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования оно реализует функции по государственному контролю (надзору)1. Основной инструмент осуществления государственного экологического контроля (надзора) – реализация профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий, исчерпывающий перечень которых установлен Законом № 248-ФЗ.

Профилактические мероприятия (например, объявление предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, инспекционный визит и др.) реализуются в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о наличии признаков причинения вреда (ущерба) охраняемым общественным отношениям. Также некоторые инспекционные визиты могут быть плановыми.

Контрольные (надзорные) мероприятия разграничены на плановые и внеплановые. План контрольных мероприятий в сфере экологического контроля согласовывается ежегодно с прокуратурой соответствующего субъекта РФ.

Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществле- ния государственного контроля (надзора), муниципального контроля» внесло в период 2022-2024 годов ряд существенных изменений для контролирующих органов, в частности, существенно ограничило проведение выездных проверок, которые стало возможным осуществлять исключительно по предварительному согласованию с прокуратурой соответствующего субъекта РФ. При этом в практике контролирующих органов сохранился соответствующий порядок согласования внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий и в 2025 году, при этом напрямую вышеуказанное постановление не устанавливает порядок их реализации в 2025 году.

Н.М. Заславская [3] отмечает, что не в полной мере реализуются цели профилактических мероприятий (в части установленного п. 1 ст. 8 Закона № 248-ФЗ их приоритета перед контрольными (надзорными) мероприятиями). С этим также можно согласиться, так как ни в ст. 8, ни в ст. 49 Закона № 248-ФЗ не установлена обязанность контролируемого лица сообщать о принятых мерах контролирующему органу в ответ на объявленное органом предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Представляется актуальным предусмотреть такую обязанность, как сообщение о принятых мерах, например, в виде дополнения ст. 49 Закона № 248-ФЗ п. 6, которые возможно изложить в следующей редакции: «Контролируемое лицо обязано сообщить о принятых мерах, направленных на предупреждение (устранение) нарушений обязательных требований в течение 60 дней после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в адрес контролирующего органа, объявившего соответствующее предостережение, за исключением случаев, при которых предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований отменено судом либо по результатам досудебного обжалования».

Приоритетным направлением совершенствования государственного экологического надзора является использование при его осуществлении риск-ориентированного подхода, при котором частота проведения контрольных (надзорных) мероприятий определяется выявленными индикаторами риска нарушения обязательных требований.

Приказом Минприроды России от 30.12.2021 № 1044 утвержден соответствующий Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований2, однако нельзя не отметить, что указанные индикаторы риска в данном перечне достаточно неконкрет- ны. Данный перечень индикаторов риска, во-первых, позволяет субъективно трактовать проявление риска со стороны должностных лиц контролирующих органов; во-вторых, содержит трудно сопоставимые показатели, например расхождение данных об объеме (массе) выбросов в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, образовываемых (размещаемых) отходах в двух и более видах отчетности (документах) хозяйствующего субъекта. Такие данные трудно сопоставимы ввиду разницы размерностей (например, в первичной статистической отчетности 2-ТП данные указываются в иных размерностях, нежели в отчетах об осуществлении производственного экологического контроля). Кроме того, не указано, насколько существенным должно быть расхождение данных, чтобы рассматривать такое расхождение, как индикатор риска.

Ю.В. Сорокина отмечает такую проблему правового регулирования государственного экологического контроля (надзора), как недостаточное разграничение понятий контроля и надзора, а также некоторое смешение функций уполномоченных органов – Ростехнадзора и Росприроднадзора [5].

Проблема дублирования функций Ростехнадзора и Росприроднадзора подчеркнута также О.А. Астаховой и В.П. Гридневым [2].

Частично можно согласиться с тем, что понятие экологического контроля и надзора в практике нередко понимаются и применяются как тождественные, что, однако, не оказывает значительного влияния на применение норм права. Полномочия Ростехнадзора и Росприроднадзора (их территориальных органов) достаточно детально разграничены на уровне положений об органах, а также постановлений Правительства РФ о конкретных видах надзора (земельного, экологического и др.). Имеет место некоторое смешение функций Росприроднадзора и его территориальных органов и органов прокуратуры, в том числе природоохранной прокуратуры, которые также уполномочены на выявление экологических правонарушений, привлечение виновных лиц к административной ответственности.

Можно отметить также проблему разграничения федерального и регионального экологического надзора. Государственный экологический надзор реализуется на федеральном уровне, осуществляемый Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, ее территориальными органами, а также на региональном уровне, реализуемый уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

Установленное законодателем разделение формирует две основные проблемы. Во-первых, это проблема отсутствия единообразного подхода к организации федерального и регионального государственного экологического надзора. Если на федеральном уровне принято единое Положение о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1096,3 то на региональном уровне в силу п. 3 ч. 2 ст. 3 Закона № 248-ФЗ положение о региональном государственном экологическом контроле (надзоре) принимается высшим органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Так, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.09.2021 № 741 утверждено Положение о региональном государственном экологическом контроле (надзоре) хозяйственной и иной деятельности на территории Санкт-Петербурга, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору4. Такая практика не позволяет сформировать унифицированный подход к осуществлению государственного экологического надзора в разных регионах РФ и его регулирование.

Во-вторых, это проблема недостаточно детально разграниченной компетенции уполномоченных органов федерального и регионального уровня. Так, например, не предусмотрено разграничение компетенций в области возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях между органами, осуществляющими федеральный и региональный государственный экологический надзор в отношении объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

В практике региональных органов власти имеются случаи привлечения к административной ответственности лиц, допустивших правонарушения на объектах, подлежащих федеральному надзору (например, на реках, расположенных на территории двух и более субъектов РФ).

Решение проблемы отсутствия единообразной практики в области осуществления регионального государственного экологического надзора может быть осуществлено через разработку и принятие на федеральном уровне типового Положения об осуществлении регионального государственного эколо- гического надзора, на основании которого уполномоченными органами власти субъектов РФ будут разработаны соответствующие положения для конкретного субъекта РФ.

Некоторые проблемы существуют и в рамках разграничения предметов экологического и земельного надзора.

Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» утверждено Положение о федеральном государственном земельном контроле (надзоре) (далее – Положение), который реализуется также органами Росприроднадзора. Так, органами Росприроднадзора осуществляется земельный контроль (надзор) в отношении земельных участков и лесов водоохранных зон (согласно пп. в п. 9 Положения5). В то же время согласно пп. б п. 8 Положения водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов РФ, территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос являются объектом федерального экологического контроля (надзора).

Решением данной проблемы будет являться детализация объекта земельного надзора, что позволит разграничить объекты земельного и экологического надзора.

В 2024 году одним из препятствий осуществления эффективной реализации экологического надзора при ограничении возможностей проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий стало сужение в данной сфере полномочий органов полиции.

В ст. 23.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) содержится перечень составов административных правонарушений в области охраны окружающей среды, природопользования и обращения с животными (гл. 8), охраны собственности (гл. 7) и отдельные составы административных правонарушений против порядка управления (ч. 38, 39 ст. 19.5). Правонарушения уполномочены рассматривать органы, осуществляющие государственный экологический надзор. Однако возбуждение соответствующих дел об административных правонарушениях возможно только после проведения контрольных (надзорных) мероприятий при взаимодействии с контролируемым лицом (например, выездных проверок – плановых или внеплановых, при этом последние на текущий момент возможны при условии согласования с органами прокуратуры).

Федеральным законом от 22.07.2024 № 192-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федера- ции об административных правонарушениях» внесены изменения в КоАП РФ, согласно которым органы полиции лишились права возбуждать дела об административных правонарушениях по 46 составам6. Это, в свою очередь, привело к тому, что органы полиции оказались лишены возможности оперативно реагировать на обращения граждан в части возбуждения дел об административных правонарушениях. В том числе это касается правонарушений, которые оперативно выявляются по обращениям граждан (например, правонарушения, предусмотренные ст. 8.42, 7.6 КоАП РФ).

С одной стороны, это существенно снизило нагрузку на органы МВД РФ. Однако подобный подход приводит к тому, что органы МВД России не вправе возбудить дело об административном правонарушении, ввиду чего направляют материалы книги учета сообщения о преступлениях (далее – материалы КУСП), содержащие сведения о фактах административного правонарушения, в уполномоченные органы исполнительной власти (территориальные органы Росрыболовства, Роспотребнадзора, Росприроднадзора, иные надзорные органы). Последние, в свою очередь, ввиду того что ограничены в полномочиях на возбуждение дел об административных правонарушениях, направляют (возвращают) материалы КУСП, поступившие из органов МВД России, без рассмотрения.

Контрольные (надзорные) мероприятия разграничены законодателем по признаку наличия взаимодействия с контролируемым лицом (документарная проверка, выездная проверка и др.) и отсутствия взаимодействия (например, выездное обследование, проведение наблюдения за соблюдением обязательных требований).

Проведение контрольных (надзорных) мероприятий строго регламентировано. Например, установлен строгий срок их проведения в отношении каждого вида контрольных (надзорных) мероприятий: 1 день для инспекционного визита, 10 рабочих дней для выездной проверки и др. Кроме того, сведения о контрольных (надзорных) мероприятиях подлежат незамедлительному внесению в единый реестр контрольных надзорных мероприятий (далее – ФГИС ЕРКНМ). Порядок внесения данных о контрольных (надзорных) мероприятиях во ФГИС ЕРКНМ урегулирован Постановлением Правительства РФ от 16.04.2021 № 604. Также регулируется порядок взаимодействия контрольного органа с контролируемым лицом, например, Законом № 248-ФЗ установлена обязанность контролирующего органа уведомить за сутки контролируемое лицо о проведении выездной проверки; акт проверки составляется в последний день ее срока.

ФГИС ЕРКНМ позволяет, с одной стороны, осуществлять контроль соблюдения законности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий уполномоченными органами со стороны органов прокуратуры. С другой стороны, в практике не предусмотрено порядка отмены результатов контрольных надзорных мероприятий (принятых по итогам решений контролирующих органов, например, предписаний об устранении выявленных нарушений) по представлениям органов прокуратуры в случае выявления последними процессуальных нарушений при их проведении, нарушений прав контролируемых лиц. Такая отмена возможна только по инициативе контролируемых лиц в ходе досудебного обжалования, а также в судебном порядке.

Действующим законодательством предусматривается наличие как внесудебных, так и досудебных процедур разрешения споров, возникающих по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Досудебный порядок при этом не тождественен внесудебному порядку урегулирования споров и регулируется законодательством о государственном (муниципальном) контроле. В ст. 39 Закона 248-ФЗ предусмотрено право на осуществление досудебного обжалования решений органов власти, реализующих контрольные (надзорные полномочия).

Необходимо отметить, что направление жалоб на решения органов власти осуществляется в строгом соответствии с порядком, установленным в Законе № 248-ФЗ, посредством системы досудебного обжалования (через портал государственных услуг), на что прямо указано в ст. 40 Закона № 248-ФЗ. Такая процедура обжалования предусмотрена в отношении, к примеру, акта плановой (внеплановой) выездной проверки, а также предписания об устранении выявленных нарушений, вынесенного по результатам нарушений, зафиксированных в акте проверки (далее по тексту – Акт, Предписание).

Обжалование производится посредством направления жалобы вышестоящему должностному лицу. Так, например, если заместителем руководителя надзорного органа вынесено Предписание, то жалоба на это Предписание должна быть направлена в адрес руководителя этого органа.

В практике контролирующих органов сложилась система отказа в рассмотрении жалобы, направленной на решение контрольного (надзорного) органа в том случае, если жалоба направлена с нарушением установленной процедуры – например, в традиционном виде, почтовым отправлением. В данном случае контролирующие органы ссылаются на то, что обращение (жалоба) будет рассмотрено в соответствии с Федераль- ным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»7, а сама жалоба остается без рассмотрения по существу. Рассмотрение по существу такой жалобы (ответ по существу пунктов Предписания или Акта со стороны контролирующего органа), поданной не в установленном порядке, но с соблюдением сроков обжалования (для Предписания срок досудебного обжалования составляет 10 рабочих дней, для Акта – 30 календарных дней), осуществляется в судебной практике как состоявшееся досудебное обжалование.

Возможность обжалования Акта, Предписания как решений органа власти в судебном порядке напрямую поставлена в зависимость от факта обжалования во внесудебном порядке. На это указано в ч. 2 ст. 39 Закона № 248-ФЗ, согласно которой судебное обжалование возможно исключительно после внесудебного обжалования. Таким образом, юридическое лицо, которое не предприняло попытки досудебного обжалования решения контрольного (надзорного) органа, лишается права на обжалование в судебном порядке. На основании Акта или Предписания должностными лицами контрольного надзорного органа составляется протокол об административном правонарушении с вынесением постановления о назначении административного наказания.

Судебное обжалование Предписания в дальнейшем – предмет арбитражного или административного (на основе административных исков) судопроизводства, тогда как обжалование постановления о назначении административного наказания производится в судах общей юрисдикции. Предписания рассматриваются в качестве ненормативных актов. Судами в рамках дел об оспаривании Предписаний наряду с обоснованностью выявленных нарушений оценивается наличие либо отсутствие нарушений процессуального характера со стороны контролирующего органа в процессе проведения контрольных (надзорных) мероприятий8.

При поступлении в арбитражный суд искового заявления об оспаривании Акта должностного лица контролирующего органа или постановления о назначении административного наказания арбитражные суды принимают заявление с последующей его передачей в суд общей юрисдикции даже в том случае, если административное правонарушение выявлено не по результатам контрольного (надзорного) мероприятия9. Такой подход сформировался в последние годы и, как представляется, может быть оценен положительно, поскольку формирует условия для возможности оспаривания постановления о назначении административных наказаний даже в том случае, если привлеченное к административной ответственности лицо обратилось с обжалованием в суд не по подсудности.

Основным отличием внесудебного и досудебного порядка урегулирования споров является то, что в первом случае предмет спора не может являться предметом судебного разбирательства – искового производства в суде. В свою очередь, досудебное обжалование предшествует процедуре судебного разбирательства. При проведении аналогии с гражданским правом и регулируемыми им отношениями досудебное обжалование сходно с досудебной претензией, после которой (при отсутствии ответа и исполнения обязательств) осуществляется направление искового заявления в суд в целях рассмотрения спора в судебном порядке.

В случае невозможности разрешения спора в рамках досудебного обжалования отдельные споры могут быть решены в судебном порядке. Обжалование предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований, а также предосте- режений о недопустимости нарушения обязательных требований (профилактическое мероприятие) подсудно арбитражным судам.

Представляется актуальным предусмотреть порядок отмены результатов контрольных (надзорных) мероприятий, принятых по их итогам решений уполномоченных органов по представлению органов прокуратуры в случае выявления грубых нарушений (указаны в ст. 91 Закона № 248-ФЗ). Сегодня такая практика отсутствует. Органами прокуратуры при выявлении таких нарушений осуществляется привлечение должностных лиц контролирующих органов к ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что государственный экологический надзор в настоящее время является комплексной деятельностью уполномоченных органов власти, регулируемой специальным законом, осуществляемой на федеральном и региональном уровне, реализуемой как через специфические формы (контрольные (надзорные) мероприятия), так и, например, в рамках анализа информации в государственных информационных системах. В ходе исследования выявлены отдельные проблемы осуществления государственного экологического надзора, предложены пути их решения, что обусловливает практическую значимость его результатов.