Проблемы реализации основных избирательных прав в условиях введения экстраординарного административно-правового режима

Введение .

Избирательные права в конституционном законодательстве Российской Федерации понимаются как инструмент обеспечения основополагающих принципов демократии, народовластия и правового государства. Выборы позволяют гражданам участвовать в управлении государством как непосредственно (избираться в органы государственной власти), так и через своих избранных представителей – депутатов местных и региональных парламентов, депутатов Государ-

ственной Думы, Президента, глав регионов (как назначаемых в результаты прямых выборов, так и, косвенно, избираемых представительным органом власти субъекта) и т.д.

Основные избирательные права приводятся в статье 32 Конституции Российской Федерации: активное (право избирать) и пассивное (право быть избранным) [1]. Без этих двух прав невозможна организация какого-либо демократического процесса.

Фактические же рамки категории «избирательные права» намного шире. Они включают права и свободы, связанные с участием в деятельности по подготовке и проведению выборов (выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, общественное наблюдение, работа избирательных комиссий), а также иные конституционные гарантии, тесно связанные с институтом выборов (свобода мысли и слова (п. 1. ст. 29 Конституции), свобода массовой информации и запрет цензуры (п. 5. ст. 29), свобода общественных объединений (п. 1 ст. 30), право на мирные собрания, митинги, демонстрации (ст. 31) и пр.) [6, с. 193–194].

В настоящей статье мы акцентируем внимание на пассивном и активном правах, тогда как остальные избирательные права представляют интерес с точки зрения анализа конкретных механизмов ограничения государством свободы выборов в экстраординарных условиях.

Сама суть ограничения прав и свобод человека в интересах социума проистекает из развития концепции «естественного права» в XVII и XVIII веках и закрепления на международном уровне идеи правовых государств в XX веке.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. допускает ограничение прав и свобод в установленных законом случаях с целью соблюдения общественного порядка, общего благосостояния, морали и соблюдения прав и свобод других людей. Согласуясь с данным принципом, сегодня существует большинство национальных правовых систем мира. В п. 3 ст. 55 российской Конституции в качестве оснований для ограничения прав и свобод указаны следующие цели: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [1]. Обратим внимание на то, что ограничение прав и свобод допускается только соответствующим федеральным законом и никак иначе. На практике механизмы ограничения прав и свобод можно разделить на специальные (например, в отношении признанных недееспособными или находящихся в местах лишения свободы по приговору суда) и всеобщие, носящие неизбирательный характер и реализуемые в рамках, рассматриваемых нами экстраординарных административно-правовых режимов [3, с. 191].

Таким образом, государство имеет законную возможность применять инструменты всеобщего неизбирательного ограничения прав и свобод, как на конкретной территории, так и по всей стране, в тех случаях, когда объективные обстоятельства создают весомую угрозу для общества или государственных институтов. Это порождает две основные проблемы: необходимость обеспечивать права и свободы в условиях существующих угроз, а также возможное нарушение принципов народовластия под прикрытием объективно существующей опасности.

Мы рассмотрим имеющиеся в российском законодательстве и избирательной практике механизмы преодоления данных проблем в экстраординарных ситуациях.

Обсуждение .

Единая трактовка экстраординарных режимов в законе отсутствует, но существует вполне определенная система нормативных правовых актов, регулирующих объективно схожие общественные и управленческие отношения. Основываясь на научной литературе, экстраординарные (также специальные, особые, сокращенно – САПР) административно-правовые режимы в общем смысле можно охарактеризовать как совокупность императивных норм, регулирующих определенную группу общественных отношений в сфере государственного управления [7, с. 73– 74], вступающих в силу при невозможности обеспечить безопасность, правопорядок и функционирование системы управления стандартными средствами административно-правового регулирования.

Как отмечает профессор МосУ МВД России, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации С.М. Зырянов, экстраординарные режимы являются проявлением «спящего» законодательства, которое вступает в действие лишь при возникновении предусмотренных законом ситуаций, выходящих за пределы нормального состояния [5, с. 75–77]. Меры САПР включают предоставление органам власти и местного самоуправления особых полномочий, введение дополнительных запретов или обязанностей, ограничение части конституционных прав и свобод физических и юридических лиц [11, с. 204–205].

Следует отметить, что САПР могут носить не только временный, но и постоянный характер. К постоянным экстраординарным режимам относятся пограничный режим, режим секретности, режим особых экономических зон, ЗАТО и др.

Существуют научные трактовки, более точно отражающие многоуровневость САПР. Так, основываясь на позиции профессора С.М. Зырянова, профессора, Заслуженного юриста Российской Федерации В.Н. Бутылина и других правоведов, экстраординарные режимы можно рассматривать как частное проявление специальных (особых) режимов [5, с. 80]. Исходя из данного подхода, для экстраординарных режимов, вводимых при возникновении и до устранения чрезвычайных ситуаций или их последствий, всегда будет характерна «временность». Для выявления неопределенностей, связанных с временным неизбирательным ограничением основных избирательных прав и свобод, следует проанализировать, как федеральное законодательство работает в условиях природных и техногенных чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС), чрезвычайного положения, боевых действий и угрозы терроризма.

Результаты .

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает 2 вида экстраординарных режимов: режим повышенной готовности (вводимый с целью предотвращения или минимизации угрозы возникновения ЧС) и режим чрезвычайной ситуации (для ликвидации последствий ЧС). При введении данных режимов на определенной территории назначенное или планируемое голосование может быть отложено решением вышестоящей избирательной комиссии (избирком субъекта, ЦИК) [2].

На практике, кратковременный режим повышенной готовности может вводиться и непосредственно для обеспечения безопасности выборов. Существует также обширный опыт проведения голосования в условиях ЧС, таких как наводнения, обильные осадки, тайфуны. Примечательно, что вводимые в таких ситуациях меры безопасности, например, досрочное голосование, иногда приводят к превышению средних значений явки избирателей [4, с. 154].

Вводимый указом Президента Российской Федерации режим чрезвычайного положения, предусматривает запрет на проведение выборов и референдумов, а также продление полномочий выборных органов публичной власти на весь период действия ЧП (Ст. 14 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Данный вид САПР вводится при наиболее критических обстоятельствах, представляющих прямую угрозу безопасности граждан и конституционному строю Российской Федерации.

Военное положение регулируется соответствующим Федеральным конституционным законом и вводится в случае агрессии (либо угрозы агрессии) против государства. До 2023 г. проведение выборов в условиях военного положения было запрещено по аналогии с режимом ЧП. В текущей редакции статьи 10.1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» проведение выборов или референдума устанавливается в результате рассмотрения Центризбиркомом предложения высшего должностного лица субъекта федерации с введенным военным положением. Решение о возможности назначения или проведения назначенных выборов (проведения референду- ма) является результатом консультации ЦИК, главы субъекта, Минобороны и ФСБ. Основанием для отклонения предложения главы субъекта является консультативная оценка угрозы жизни и здоровью граждан, которую может представлять подготовка или проведение демократического процесса [2]. Инициатива проведения референдума (как и его назначение) по-прежнему не допускается при военном положении и в течение 3 месяцев после его отмены.

На данный момент времени военное положение введено в 4 регионах Российской Федерации: ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской областях. Данные регионы имеют опыт проведения референдума 23–27 сентября 2022 г. (в Херсонской и Запорожской областях – еще в период управления военно-гражданскими администрациями), выборов в региональные органы законодательной власти, выборов в федеральные органы власти (в т.ч. Президентских, с крайне высокой явкой). В частности, в период проведения первых региональных выборов августа-сентября 2023 г., с целью обеспечения безопасности граждан был предпринят комплекс мер, включающий:

• 1.    Разделение процесса на 2 этапа: досрочное голосование и основной период.

• 2.    Использование мобильных групп избирательных комиссий в прифронтовых районах.

• 3.    Голосование на придомовых территориях.

• 4.    Экстерриториальные избирательные комиссии в других субъектах страны для граждан, временно покинувших свои регионы. [13].

Данные меры позволили обеспечить в новых регионах проведение выборов при высокой явке (от 65 до 76 %) и минимизировать угрозу жизни и здоровью граждан. С другой стороны, использование мобильных групп и массовое голосование за пределами территориальных избирательных участков затрудняет организацию независимого общественного наблюдения. Также на 2025 г. в регионах с введенным военным положением все еще не применяется дистанционное электронное голосование (далее – ДЭГ). В период референдума 2022 г. невозможность организации ДЭГ была связана с трудностями регистрации граждан и специфическим статусом новых регионов, являвшихся до подписания договора о принятии в состав России суверенными государствами.

Сегодня существуют объективные технические ограничения, но апробация ДЭГ имеет смысл, по крайней мере, для граждан временно находящихся за пределами регионов официальной регистрации.

Правовой статус режима контртеррористической операции (далее – КТО) включает 14 пунктов ограничительных мер (согласно ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму»). Законом не предусмотрено прямое ограни-

чение избирательных прав, но такие меры, как временное отселение граждан с небезопасных территорий или локальное ограничение свободы передвижения, могут создавать препятствия избирателям. В подобных условиях становятся актуальными обозначенные выше меры по обеспечению безопасного голосования на отдельных территориях: мобильные группы избиркомов, экстерриториальные избирательные участки, дистанционное голосование.

Также с момента опубликования Указа Президента РФ от 19 октября 2022 г. № 757 можно говорить о более определенной иерархии экстраординарных режимов, состоящей из 4 уровней реагирования. При максимальном уровне реагирования органы власти и местного самоуправления опираются на закон «О военном положении» и формируют систему территориальной обороны на основе ФЗ «Об обороне». Средний уровень предполагает введение ряда ограничительных мер для граничащих с зоной проведения СВО регионов (Крым, Белгородская область, Курская область и т.д.). Это, например, введение особого режима работы объектов коммуникации, возможность временного отселения местных жителей в безопасные районы, ограничение свободы передвижения. Данные меры косвенно затрагивают и гарантии избирательных прав, в частности, для отселенных граждан. Уровень повышенной и уровень базовой готовности действуют по всей остальной территории страны, вводя дополнительные меры безопасности на основе законодательства о чрезвычайных ситуациях [10]. Как можно заметить, вертикаль уровней коррелирует и со степенью ограничения конституционных прав и свобод: от косвенных препятствий до возможности переноса выборов при военном положении. Наличие внутренних и внешних угроз в последние годы заметно стимулирует развитие конституционного и административного законодательства в данном направлении.

Таким образом, проведение выборов и референдумов может быть отложено при введении режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации и военного положения. При этом существуют ограничения, не позволяющие местным властям злоупотреблять полномочиями на ограничение демократических процедур. На муниципальном уровне требуется решение избирательной комиссии субъекта, на региональном и федеральном уровнях – Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Для субъектов с военным положением необходимо консолидированное решение ЦИК России и органов исполнительной власти силового блока [2]. Можем, однако, отметить слабую вовлеченность в данный механизм органов судебной власти и правоохранительных органов (в том числе в части контроля региональных нормативных правовых актов [12, с. 106]).

Несмотря на возможность введения ограничений, Россия имеет широкую практику организа- ции выборов в условиях САПР. Но это не отменяет естественные угрозы и препятствия, создаваемые экстраординарными ситуациями.

К.М. Худолей справедливо замечает, что существовавший ранее запрет на проведение выборов в условиях военного положения связан, в том числе, с невозможностью гарантировать свободу и справедливость избирательного процесса [12, с. 104].

Действительно, меры военного положения (принудительное и контролируемое перемещение граждан, ограничение свободы передвижения, военная цензура и др.) создают препятствия для организации конкурентных выборов и общественного контроля нарушений. Но сегодня проведение выборов в условиях военного положения является компромиссом, необходимым для последовательного формирования легитимных органов власти в новых регионах.

Следует также с осторожностью ссылаться на практику запрета выборов в военное время во многих других государствах. Нам широко известна историческая практика использования военного положения для подавления внутренней оппозиции: в некоторых штатах США в период протестов против расовой сегрегации, в Польше в 1981, во Французской Новой Каледонии в 2024, в других странах и на территории их «заморских владений». Немотивированное ограничение основных избирательных прав неизбежно влечет утрату властью легитимности [8, с. 293–296]. Поэтому мы считаем необходимым дальнейшее совершенствование механизмов безопасного голосования для жителей территорий с введенным экстраординарным режимом и доступного голосования для перемещенных лиц.

Заключение .

У современной России есть богатый опыт организации выборов в экстраординарных условиях. Актуальная практика, особенно в новых субъектах, демонстрирует возможность проведения выборов и референдумов даже в условиях военного положения благодаря применению комплекса мер безопасности. Но разделение выборов на 2 продолжительных этапа и повсеместное голосование за пределами избирательных участков затрудняет общественный контроль и, как следствие, обеспечение прозрачности избирательного процесса.

Соблюдение конституционных избирательных прав в условиях САПР требует развития современных технологий цифровой демократии и общественного контроля, таких как дистанционное голосование, видеоконтроль избирательных участков, ГАС «Выборы».

Обеспечение избирательных прав в экстраординарных условиях требует гибкого и компромиссного подхода. Ограничения должны рассматриваться с точки зрения принципа их соразмерности объективным угрозам и рискам. Гарантией того, что экстраординарные меры не будут проявлением неконституционного ограничения прав и свобод, является конкретное их правовое закрепление [9, с. 115–118].

Федеральное законодательство допускает достаточно широкие полномочия ЦИК России на определение сроков ограничений. Для гарантии системы сдержек и противовесов предлагаем рассмотреть возможность развития механизма обязательных консультаций ЦИК с компетентными органами различных ветвей государственной власти.