Проблемы реализации отзыва выборных лиц местного самоуправления на современном этапе

Отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (далее – отзыв) как санкция муниципальноправовой ответственности не закреплен в Конституции РФ, но вытекает из смысла ее норм (ч. 1.2 ст. 3, ст. 32, ч. 1 и 2 ст. 130 и т.д.), регулируется, помимо Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», уставами муниципальных образований и является важнейшей формой непосредственной демократии на муниципальном уровне.

Повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования является одной из целей реформы местного самоуправления в России. На необходимость усиления ответственности избранных представителей перед гражданами указывал Президент РФ В. В. Путин, проводя заседание Совета по развитию местного самоуправления 26 мая 2014 г. [9]. Вопрос об использовании права отзыва депутатов и выборных должностных лиц регионального и местного уровней был решен положительно и Конституционным Судом РФ. Таким образом, отзыв, наравне с другими организационными формами, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации, прямо или косвенно признается верховной властью как один из элементов механизма непосредственной демократии на низовом уровне, способом прямой реализации власти народа.

На наш взгляд, отзыв – это достаточно перспективный и обладающий высоким потенциалом правовой институт, который при наличии эффективной правовой базы и активной самоуправленческой деятельности граждан способен стать одним из действенных механизмов обратной связи, элементом официального взаимодействия власти с населением и неотъемлемой составляющей общественнополитического диалога электората с избранными представителями. Основной вопрос, по нашему мнению, заключается не в том, нужен или нет отзыв, а в том, способен ли он стать работоспособным инструментом демократии не на бумаге, а на деле?

На сегодняшний день становится ясно, что одного лишь провозглашения отзыва как важнейшего механизма народовластия явно недостаточно, необходимо, чтобы этот механизм «заработал», получил возможность практического применения. По словам болгарского правоведа Б. П. Спасова, «закон живет лишь тогда, когда он применяется» [7, с. 54], добавим, однако, что эффективность закона коррелирует не только с практикой его применения, но и, во-первых, с требованиями, предъявляемыми к нему как к акту высшей юридической силы, а во-вторых, очевидна прямая зависимость результативности действия закона от качества его норм. При этом специфичность отношений в сфере реализации отзыва такова, что его эффективное и качественное применение возможно только при соблюдении еще одного условия – гражданской активности местного населения.

Проблема участия населения местного самоуправления в различных организационных формах непосредственного волеизъявления, включающих и отзыв, вполне обоснованно привлекает все большее внимание в научных кругах. Гражданская активность, отмечает О. Ю. Кузин, важна не только в качестве фактора легитимизации власти и повышения эффективности управления. Мобилизация потенциала естественной солидарности и разнообразного гражданского опыта способствует повышению эффективности системы регулирования общественных отношений и устойчивости социального развития государства [4, с. 251]. Однако, к сожалению, реалии на сегодняшний день таковы, что действительное участие граждан в жизни местного сообщества характеризуется низким уровнем инструментальной активности. Согласно данным исследований лишь около четверти опрошенных респондентов по всей территории России использовали различные публичные практики поведения [3, с. 12]. «Граждане, – замечают А. В. Буров, М. А. Овакимян, – зачастую не знают и не задумываются, в каком муниципальном образовании они проживают, кто входит в состав его представительного органа и местной администрации, не понимают своей роли в решении вопросов местного значения» [2, с. 184]. Как показывает практика, население не знает о своих правах и возможностях участия в осуществлении местного самоуправления [8] (например, результаты эмпирического социологического исследования, проведенного в мае 2016 года в г. Екатеринбурге, показывают, что 42 % респондентов никогда не принимали участие в местном самоуправлении ни в одной форме [1, с. 65]).

Руководствуясь таким подходом, очень удобно объявить отзыв никому не нужным архаичным институтом, и ратовать за его отмену. Однако это было бы весьма преждевременно. Активизация участия населения в территориальных самоуправленческих практиках и демократических процессах, включающих и отзыв, есть результат повышения общественного самосознания и, как следствие, осознания личной причастности к положениям дел в своем городе, регионе и государстве в целом. Люди, как существа социальные, проявляют высокую активность, когда вовлечены в коллективное обсуждение или разрешение волнующих их вопросов, и при этом они ощущают собственный вклад в деле достижения результата. Несмотря на то, что реальная социально-политическая активность населения является крайне низкой, уровень потенциальной включенности граждан в жизнь местного сообщества имеет тенденцию к росту, хотя и незначительному [6, с. 55]. В любом случае стимуляция процесса взаимодействия власти с населением выгодна прежде всего, самим органам местного самоуправления. Так, согласно данным социологических исследований деятельность местных властей оценивается более позитивно в том случае, когда опрошенные допускают возможность влияния обычных граждан на деятельность местных чиновников [3, с. 15]. Таким образом, отказ от отзыва как непосредственного способа воздействия населения на представительные органы местного самоуправления или его номинальное наличие лишь поспособствует увеличению дистанции между местным сообществом и местной властью и снижению гражданской активности в целом.

Считаем необходимым отметить, что зарубежные исследования межстрановых сравнений основных факторов эффективного участия граждан в местном самоуправлении указывают на похожие проблемы в большинстве стран с незначительным опытом демократического управления. Серьезным препятствием являются низкие социальная активность и уровень доверия граждан институтам местной власти, а также проблема коррупции и дефицитов местных бюджетов [10]. Задачами, на решение которых должно быть направлено максимальное внимание специалистов, являются следующие: развитие нормативноправовой базы для разработки форм прямого участия граждан в принятии решений; развитие социальной и гражданской базы местного самоуправления, в том числе через значительную просветительскую деятельность. Развитие системы общественных институтов, рост уровня правосознания, укоренение демократических процессов станут тем фундаментом, на котором зиждется реализация социального потенциала гражданского корпуса.

При этом любая, даже самая активная гражданская инициатива не сможет реализовать право отзыва при наличии явных несовершенств соответствующей правовой базы. По меткому выражению О. Е. Кутафина, «демократические институты – орудие слишком острое, и нужно уметь ими пользоваться, тщательно изучать и совершенствовать практику их применения» [5, с. 37]. Увы, обкатать практику применения отзыва сегодня практически невозможно в связи с серьезными недостатками действующего законодательства. В частности, Федеральный закон № 131-ФЗ не раскрывает, какие именно противоправные действия или решения, достаточные для постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий, должно совершить отзываемое лицо. Уставы же муниципальных образований, положения которых согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ должны содержать основания и процедуру отзыва на- селением выборных должностных лиц местного самоуправления, зачастую ограничиваются дублированием федерального закона без какой-либо конкретики или же вообще не содержат упоминаний об отзыве. В частности устав г. Екатеринбурга не предусматривает отзыв депутата городской Думы, что в 2014 году стало основанием для отказа избирательной комиссии регистрировать инициативную группу по отзыву муниципального депутата.

Возникает вопрос – должны ли виновные действия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления быть связаны с его непосредственной деятельностью или, если толковать закон буквально, возможно инициировать отзыв, например из-за допущенного административного правонарушения, как это предусмотрено, например, в уставе г. Перми? Если же мы будем исходить из того, что выборное лицо может быть отозвано из-за невыполнения своих прямых обязанностей, то возникает еще одна проблема – крайне небольшое количество уставов муниципальных образований содержит четкий перечень обязанностей муниципальных депутатов, невыполнение которых может теоретически привести к отзыву, или же эти обязанности прописаны весьма размыто (например, в уставе г. Краснодара среди обязанностей депутата значатся работа с избирателями и прием граждан, при этом не указаны формы такой работы и их минимальная частота). К недостаткам правового регулирования также можно отнести неясности в сфере судебного разбирательства (в частности, кто и в каком порядке полномочен подавать заявление в суд), а также небесспорно требование закона о необходимости набрать не менее половины голосов избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании при голосовании за отзыв. Встречаются и коллизии: так, в уставе г. Бердска в одной и той же статье указано разное количество подписей, которые необходимо собрать в поддержку инициативы голосования по отзыву: сначала идет указание на 5 %, затем на 1 % голосов. Устав г. Санкт-Петербурга не содержит оснований для отзыва и процедуры отзыва выборного лица местного самоуправления, что было отражено в отчете Прокуратуры г. Санкт-Петербурга в 2015 году. Положения устава при этом ссылаются на закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», однако его положения в этой части утратил силу. Круг замкнулся.

Представляется, что в назревшей необходимости установления четкого, понятного и реально работающего механизма проведения отзыва, важности укрепления связей власти с населением, повышения политической активности граждан и наращивания правовой культуры в обществе целесообразными являются разработка и принятие Федерального закона «Об обеспечении права на отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления населением муниципального образования».

Структура предлагаемого закона может быть представлена следующими элементами.

• I.    Общие положения (сфера действия закона, понятийный аппарат, принципы отзыва, субъектный состав, сроки, гарантии права населения муниципального образования на проведение отзыва).

• II.    Основания проведения отзыва.

• III.    Порядок проведения предотзывной кампании:

• 1)    регистрация инициативной группы;

• 2)    сбор подписей в поддержку голосования по отзыву;

• 3)    судебный порядок установления факта противоправного поведения отзываемого лица.

• IV.    Подготовка и финансирование проведения отзыва.

• V.    Порядок проведения голосования по отзыву.

• VI.    Порядок обжалования результатов голосования по отзыву.

Основное предназначение предлагаемого закона заключается в создании работающего механизма отзыва, который должен устанавливать конкретные, общие для всех муниципальных образований положения, касающиеся процедуры его реализации. Помимо этого, данный закон можно будет использовать при полном или частичном отсутствии соответствующих положений в уставе муниципального образования.

Таким образом, продуманный и работающий механизм отзыва выборных лиц местного самоуправления будет востребован в обществе, обладающем большей социальнополитической активностью и самостоятельностью. Однако для его реализации требуют- ся не только трансформация общественнополитического сознания, но и реформы в сфере правового регулирования, позволяющие беспрепятственно и эффективно использовать право отзыва при наличии к тому соответствующих оснований. Сближение органов муниципальной власти с населением, в том числе путем демонстрации возможностей оказывать непосредственное влияние на принятие решений, даст толчок к развитию местного самоуправления и станет одним из факторов формирования гражданского общества в широком смысле.