Проблемы соотношения прав и свобод человека в системе образования и вопросов безопасности

В Российской Федерации приоритет прав и свобод человека и гражданина безусловен. В Конституции России (далее — Конституция, Основной закон) вторая глава «Права и свободы человека и гражданина» практически остается основополагающей, ограничение конституционных прав возможно только в чрезвычайных ситуациях и только конституционным федеральным законом или федеральным законодательством «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55, п. 3 Конституции)1.

Кроме этого п. 2 ст. 55 Основного закона гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».

Если проанализировать Федеральный закон «О безопасности», то среди основных принципов обеспечения безопасности (ст. 2) в первую очередь определяется принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина2. Однако правоприменительная и законотворческая деятельность всё-таки обозначает проблемы соотношения прав и свобод человека и вопросов безопасности.

С 1 июня 2021 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2021 № 85-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон ”Об образовании в Российской Федерации“» (далее — Закон «О внесении изменений…»)3. Изменения внесены депутатами от партий «Единая Россия», «Справедливая Россия» (один человек), «ЛДПР» (один человек). Данные инициативы вносят ряд принципиальных изменений в организацию просветительской, методической, международной деятельности сотрудников системы образования.

В законе вводится понятие просветительской деятельности, определяющее, что это деятельность, которая ведется с определенной целью: имеет направленностью распространение знаний, опыта, формирование умений, навыков, ценностных установок и компетенций для развития человека (интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического, профессионального), для удовлетворения образовательных потребностей и интересов человека. Отмечается при этом, что вся эта деятельность ведется вне рамок образовательных программ.

Определение порядка и условий ведения просветительской деятельности закреплено в качестве полномочий Правительства Российской Федерации.

Проект закона и проект Положения об организации просветительской деятельности, подготовленного Правительством РФ, вызвали негативную реакцию со стороны научной общественности: против законопроекта выступил Президиум Российской академии наук и направил в Государственную Думу запрос об отзыве законопроекта [6];1 600 ученых подписали петицию, опубликованную в газете «Троицкий вариант — Наука» [2]; в социальных сетях, на Change.org астрофизиком Сергеем Поповым была создана петиция, которую подписали 248 113 человек [4]. Против поправок выступили 17 создателей и руководителей независимых просветительских проектов, которые заявили о том, что законопроект вводит цензуру и прямо ограничивает свободу слова и дискуссии в обществе. Среди подписантов — Александр Архангельский (премия «Просветитель»), Лена Немировская и Юрий Сенокосов (Московская школа гражданского просвещения), Ирина Прохорова (Фонд Михаила Прохорова), Ян Рачинский («Международный Мемориал»), Никита Соколов (Вольное историческое общество) и др. [5].

Столь радикальные оценки не возымели действия — изменения вступили в силу. В связи с этим принципиально важно, чтобы правоприменительная практика реализации новых положений о просветительской деятельности не ограничивала свободу слова граждан нашей страны, в том числе преподавателей образовательных организаций.

Предлагаемый проект Положения об организации просветительской деятельности1 (далее — Положение, Проект) широко трактует просветительскую деятельность, при этом перечень видов деятельности, которую предлагается отнести к просветительской, является открытым. Девять пунктов Положения охватывают сферы от знаний о здоровом образе жизни, психологии до знаний о гражданских правах, свободах и обязанностях человека. В перечне направлений есть также «распространение знаний о формах и методах генерации инновационных подходов, нацеливающих сознание людей на создание новых инновационных социально значимых продуктов, открытий», а также деятельность «по иным направлениям, соответствующим целям просветительской деятельности».

Положение устанавливает также формы просветительской деятельности, подпадающие под действие закона. К ним предполагается отнести организацию презентаций, лекториев; проведение семинаров, мастер-классов, круглых столов, дискуссий; размещение или распространение информационно-печатной продукции, в том числе в интернете; демонстрацию или распространение, в том числе в интернете, видео- и аудиоматериалов; создание просветительских интернет-порталов. По аналогии с перечнем видов деятельности, подпадающих под регулирование, здесь определяются любые иные формы «достижения целей просветительской деятельности»2.

Предлагается ограничить круг лиц, которые имеют право осуществлять просветительскую деятельность — это «лица, имеющие образовательный ценз, который определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в сфере образо-вания»3. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», в свою очередь, устанавливает, что «право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование…»4. Однако, по-видимому, просветительская деятельность не является образовательной деятельностью, а просветительские проекты не относятся к образовательным программам.

Кроме того, претенденты на занятия просветительской деятельностью — юридические лица не должны иметь долгов по налогам.

Проект ограничивает возможность физических лиц, имеющих возраст моложе 18 лет, быть субъектами просветительской деятельности, что прямо нарушает права ребенка, который уже в 14 лет является субъектом права (может самостоятельно обратиться с иском в суд, быть субъектом предпринимательской деятельности (с согласия родителей), работать по трудовому договору).

Предлагаемые изменения ограничивают правосубъектность участников просветительской деятельности, так как заниматься просвещением можно будет только при условии заключения договора с организациями, осуществляющими образовательную, научную деятельность и деятельность в сфере культуры.

Предполагается, что юридические лица могут заниматься просветительством, если их нет в реестре некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Данная норма противоречит Постановлению Конституционного суда РФ о том, что включение в реестр иностранных агентов — это лишь способ добиться открытости в отношении источников их финансирования: в постановлении подчеркивается, что некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента, «не лишается … возможности участия в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и тем самым не ставится в дискриминационное положение по сравнению с некоммерческими организациями, не получающими иностранного финансирования» (абз. 6 п. 3.2 постановления)1.

В Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» добавили нормы по научно-методическому сопровождению школ и детских садов: Министерство просвещения определит перечень организаций, которые будут этим заниматься, а также определит критерии, по которым отберут кандидатов в этот список. Сегодня данные функции осуществляют и вузы, и центры дополнительного профессионального образования, и бизнес, и некоммерческие организации. В стране действует рынок бюджетных и негосударственных образовательных услуг по научно-методическому сопровождению школ и детских садов. Во многих школах практикуется персональное научное руководство программами развития. Предлагаемая норма ограничивает правосубъектность образовательных организаций в выборе поставщика научно-методических услуг, повышает коррупционность и избирательность выбора и рекомендаций относительно тех или иных претендентов.

Новым законом установлены дополнительные требования к договорам по вопросам международного сотрудничества в сфере образования (за исключением договоров об оказании образовательных услуг иностранным гражданам). Такие договоры могут подписываться при наличии заключения Министерства образования и науки, Министерства просвещения или других федеральных государственных органов, в ведении которых находятся федеральные государственные образовательные организации. Порядок получения заключения установит Правительство РФ (ст. 1, п. 5 Закона «О внесении изменений…»).

Что входит в содержание регулируемой международной деятельности? Она включает:

— совместные образовательные программы с международными или иностранными организациями (например, когда российский и иностранный университеты вместе реализуют бакалавриат или магистратуру);

— обмен обучающимися или преподавателями в рамках образования, повышения квалификации или научной деятельности;

— участие в сетевой форме реализации образовательных программ (когда для образовательной программы задействованы ресурсы сразу нескольких организаций, например для стажировок студентов в иностранных компаниях);

— участие в деятельности международных организаций, в том числе в проведении международных образовательных, научно-исследовательских и научно-технических проектов, конгрессов, симпозиумов, конференций, семинаров, а также самостоятельное проведение таких мероприятий;

— обмен учебно-научной литературой на двусторонней и многосторонней основе.

Вышеназванные положения о регулировании международной деятельности значительно ограничивают правосубъектность образовательных организаций и профессорско-преподавательского состава вузов [7; 8].

Какие обоснования внесения данных изменений предложили авторы законопроекта?

В пояснительной записке авторы ссылались на антироссийскую пропаганду в школах и вузах, которая, по их мнению, ведется под видом просветительской деятельности. Депутаты утверждали, что стремятся не допустить иностранное вмешательство, пропаганду экстремизма и сеяние розни: «Отсутствие соответствующего правового регулирования создает предпосылки для бесконтрольной реализации антироссийскими силами в школьной и студенческой среде под видом просветительской деятельности широкого круга пропагандистских мероприятий, в том числе поддерживаемых из-за рубежа и направленных на дискредитацию проводимой в Российской Федерации государственной политики, пересмотр истории, подрыв конституционного строя» [1]. «В последнее время организаций, предлагающих программы повышения квалификации, стало так много, что порой педагоги сами не знают, куда обращаться — где им дадут реальные знания, а где сомнительную “корочку” … Закон создает инструмент, позволяющий удостоверить качество их услуг», — пояснила парламентарий Любовь Духанина [9].

Таким образом, внесенные изменения, регулирование и контроль просветительской, научно-методической и международной образовательной деятельности должны способствовать повышению безопасности государства. Однако в зоне риска оказывается реализация прав и свобод человека, в первую очередь — преподавателя высшей школы.

Как уже отмечалось автором, в Конституции РФ определена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но лишь в определенной мере и при определенных условиях. Анализ конституционных прав — в контексте всего вышесказанного — более явственно демонстрирует возможные риски вмешательства государства в личное пространство преподавателя и в правосубъектность образовательных организаций.

Так, например, в группе культурных прав есть право на свободу творчества и преподавания. В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах это право определено следующим образом: «…Государства обязуются уважать свободу, безусловно необходимую для научных исследований и творческой деятельности»1, а в ст. 44, п. 1 Конституции РФ провозглашено: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания»2.

В комплексе личных (гражданских) прав Конституцией РФ (ст. 29) каждому гарантируется свобода мысли и слова. Следует отметить, что в сентябре 2011 года в ООН Комитетом по правам человека были представлены Замечания общего порядка — толкование по практике отступлений государствами от соблюдения прав человека в период чрезвычайных ситуаций. В замечании 34 отмечено, что свобода выражения мнений является одним из элементов, которые не подлежат отступлениям, поскольку не может возникнуть необходимость отступать от этой нормы в период чрезвычайного положения3. Это подчеркивает значимость свободы слова и высоких гарантий этой свободы человека от вмешательства извне.

В Конституции РФ в группе политических прав особое значение имеет свобода информации (ст. 29, п. 4 и 5): «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Цензура запре-щена»4. Перечень можно продолжить.

Очевидно, можно говорить о том, что с принятием в мае 2021 года изменений в Закон «Об образовании в РФ» в зоне риска оказываются свободы человека. Свобода человека — это пространство сугубо личное, любая попытка регулирования и контроля со стороны государства ведет к ограничениям личного творческого пространства и создает атмосферу недоверия.

Сужение пространства просвещения, а через регулирование научно-методической и международной деятельности — фактически сужение и образовательного пространства несут безусловные риски для развития образования, сохранения его гуманитарной сущности — многомерности, открытости, плюрализма мнений, академических свобод и т. д.

Насколько реальны угрозы национальной безопасности, существующие в рамках просветительской деятельности и международного сотрудничества в сфере образования и науки? Надо ли «с водой выплескивать ребенка», нарушая сложившийся конструкт просветительской и международной деятельности, сужая «горлышко контроля» за деятельностью научно-образовательного сообщества? Обоснованные ответы на эти вопросы должен дать последующий анализ практической реализации новых положений Закона «Об образовании в РФ», осмысление этого опыта.

На наш взгляд, правоприменительную практику обеспечения безопасности в образовании с учетом закрепленного в законе «О безопасности» главенства предупредительных мер нужно, безусловно, существенно расширять, но приоритет следует отдавать направлениям, нацеленным не столько на внешние, сколько на внутренние угрозы в системе образования в отдельных образовательных организациях.

Анализ состояния гражданского образования в школах в последние годы показывает, что из образовательных программ ушли дисциплины по правам человека, по воспитанию доброжелательного отношения к другому человеку (по толерантности) и т. п. [3]. Трагические события в казанской школе, в школе № 127 города Перми, в городе Березниках Пермского края указывают на внутришкольные и внутрисемейные причины насильственного криминального поведения выпускников и учащихся. К профилактической работе по безопасности должна быть отнесена работа по предупреждению и разрешению конфликтов в образовательных организациях, причем конфликтов между учениками, между учителями и детьми, родителями и администрацией школ, ведь неразрешенные конфликты, обиды, агрессия выливаются в деструктивное поведение против личности, общества. Ресурсы для этого есть, но необходимо преодолеть формальный подход в организации и проведении этой деятельности.

В заключение хотелось бы еще раз процитировать Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в котором подчеркивается, что «образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам»1. Думается, что законодатель при любых условиях должен руководствоваться в первую очередь этим положением, совершенствуя нормативно-правовую базу, регулирующую жизнедеятельность системы образования.