Проблемы судопроизводства, возникающие при реализации режима административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

Одной из наиболее актуальных проблем современной российской правоохранительной системы выступает рецидивная преступность. Несмотря на то, что численность преступлений, совершенных на территории России, хотя и медленно, но неуклонно снижается (2006721 – в 2016 г., 1920819 – в 2017 г., 1841284 – в 2018 г., 1868825 – в 2019 г.) [1], а вместе с ней снижается и показатели рецидивной преступности, уровень рецидивной преступности остается довольно высоким. По статистике Судебного департамента, треть всех преступлений совершают рецидивисты [2].

По данным криминальной статистики, в 85% случаев повторные преступления совершаются в первые три года после освобождения, что явным образом указывает на наличие проблем в системе профилактики правонарушений и преступлений [3, с. 54]. Также в последние годы наблюдается качественное ухудшение характеристик личности осужденных к лишению свободы, из которых 80% отбывают наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений [4].

В результате в отношении значительной части таких осужденных не удаётся достичь целей наказания, что обусловливает высокий риск рецидивного поведения.

Также не может не вызывать тревогу тот факт, что число поднадзорных лиц, нарушающих ч. 1 и ч. 2 ст. 314.1 неуклонно растет. Так, согласно данным судебной статистики Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2015 г. число осужденных по ст. 314.1, 314.2 Уголовного Кодекса РФ (включая составы, введенные в УК РФ от 18.07.2017 № 159-ФЗ) [5] составило 3131 чел. [6], в 2016 г. – 5148 чел. [7], в 2017 г. – 5999 чел. [8], в 2018 г. – 7449 чел. [9], в 2019 г. – 7857 [10]. Итого рост преступлений, предусмотренных ст. 314.1 и 314.2 УК РФ, с 2015 г. по 2019 г. составил 40%.

Также следует отметить, что проводимые исследования в данной сфере показывают, что в России высока доля граждан, испытывающих тревогу от противоправных действий со стороны рецидивистов и явных уголовников, что свидетельствует о повышенной социальной напряженности в данной сфере [11].

Значительную роль в снижении рецидивной преступности играют судебные органы, без участия которых невозможно установить, изменить или снять административный надзор. Проблемы, возникающие на этом этапе реализации административного законодательства, способны негативно повлиять на эффективность системы административного надзора в целом.

Одним из направлений деятельности судов общей юрисдикции при реализации режима административного надзора является принятие решения об установлении административного надзора, осуществляемое по заявлению руководителей исправительного учреждения или руководителя территориального органа внутренних дел.

Следует отметить, что административные ограничения – это не наказания (несмотря на сходство с уголовным наказанием), а потому должны применяться только при необходимости и в определенных мерах непосредственно для решения задач административного надзора, предусмотренных ст. 2 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (далее – Закон) [12]. Административные ограничения, которые установлены поднадзорному лицу без учета конкретных обстоятельств дела и данных о его личности, а по принципу «для перестраховки» или «на всякий случай», могут расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод поднадзорного лица.

Так, например, суд отказал в удовлетворении искового заявления, поступившего от исправительного учреждения об установлении административного надзора в отношении Х., освободившегося из мест лишения свободы, мотивируя это тем, что Х. совершил преступление при особо опасном рецидиве.

Суд исходил из того, что факт особо опасного рецидива не является безусловным основанием для установления административного надзора, кроме того, суд, рассматривавший это дело, уже учел его в качестве отягчающего обстоятельства при вынесении решения [13].

Впрочем, в судебной практике имеют место и противоположные ситуации, когда изначально установленный срок административного надзора в три года изменяется на больший – шесть лет. Суд это обосновывает тем, что на момент совершения преступления для осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления в соответствии с п. «г» ч. 3 ст. 86 УК РФ срок составлял 6 лет. Таким образом, административный надзор должен быть установлен на 6 лет [14]. Данная позиция суда вполне согласуется с Определением Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2012 г. №1740-О [15], в котором Конституционный Суд РФ говорит о невозможности изменить меры административного надзора в сторону улучшения положения поднадзорного лица, установленные до введения в действие Закона в 2011 г., в связи с тем, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, является административно-правовой мерой, а не уголовно-правовой, поскольку административный надзор применяется, в отличие от уголовной ответственности, не в связи с временем совершения преступления, а в связи с освобождением лица из мест лишения свободы и с наличием непогашенной или неснятой судимости, соответственно к положениям Закона не применимы положения ст. 10 УК РФ [16, с. 175–176].

Еще одним проблемным моментом, связанным с установлением административных ограничений в отношении поднадзорного лица, выступают ситуации, когда суд, принимая соответствующее решение, расширительно трактует отдельные положения Закона, которые по своему смыслу этого не допускают.

Так, например, суд первой инстанции в резолютивной части установил в отношении лица, освободившегося из мест лишения свободы, следующие административные ограничения: запрет изменять место жительства или пребывания без согласия уполномоченного государственного органа, осуществляющего надзор. В апелляционной инстанции указанные ограничения были от- менены, поскольку противоречат положениям п. 1 ст. 4 Закона, предусматривающим такой порядок только в случаях, когда поднадзорное лицо временно покидает место жительства или пребывания в связи с личными исключительными обстоятельствами (п. 3 ст. 12) [17, с. 167–168].

Другой проблемой административного надзора является трехдневный срок. После освобождения из мест лишения свободы поднадзорное лицо обязано явиться для постановки на учет в орган внутренних дел в течение трех рабочих дней со дня прибытия к избранному им месту жительства или пребывания. Здесь стоит согласиться с мнением А.В. Карягиной [18, с. 88] о том, что установленный законодательством срок три дня негативно влияет на показатели рецидивной преступности, поскольку в течение этих трех дней (до явки в территориальный орган ОВД) поднадзорное лицо еще не до конца осознает факт установления административного надзора и действующих в отношении него ограничений. Таким образом, оно фактически предоставлено само себе. К слову, в уголовном законодательстве советского периода такой отсрочки явки для постановки на учет не было предусмотрено.

К проблемным вопросам судопроизводства также следует отнести положения ч. 1 п. 1 ст. 5 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» [19], согласно которому срок установления административного надзора устанавливается в пределах срока погашения судимости и его окончание не должно выходить за момент погашения судимости. При этом данный срок различается в зависимости от оснований его установления. Так, для лиц, осужденных за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается на срок от одного года до трех лет (но не свыше срока, установленного для погашения судимости). В связи с этим, как справедливо отмечает В.И. Шиян, «в результате не учитывается ситуация, когда лицо, которому до погашения судимости осталось менее одного года, ведет антиобщественный образ жизни и совершает административные правонарушения, но при этом по формальным основаниям ему нельзя установить административный надзор» [20, с. 126].

Другим проблемным моментом административного надзора остается ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [21], которая предусматривает возможность досрочного прекращения административного надзора. Инициатором в данном случае может выступать как орган внутренних дел, так и поднадзорное лицо либо его представитель. Суд, принимая решение, среди прочих должен учитывать и наличие положительной характеристики поднадзорного лица (п. 2. ст. 9). Однако, как показывает судебная практика, положительная характеристика поднадзорного лица не всегда учитывается судом при разрешении вопроса о досрочном снятии административного надзора, когда речь заходит о неоднократном совершении особо тяжких преступлений и наличии опасного рецидива. Ситуацию не поменяло и отсутствие возражений со стороны органов прокуратуры против удовлетворения административного искового заявления поднадзорного лица [22]. Очевидно, что суд в данном случае воспользовался своими дискреционными полномочиями при разрешении дела. При этом сам Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении [23] не исключает удовлетворения судом подобного искового заявления. Мы ни в коей мере не подвергаем сомнению необходимость применения судами дискреционных полномочий для эффективного и справедливого разрешения правовых споров, тем не менее полагаем, что во избежание ситуаций, когда различные суды при одних и тех обстоятельствах будут принимать различные решения, Верховному Суду РФ необходимо усилить разъяснительную работу.

В продолжении вышеозвученной проблемы следует упомянуть и ситуацию, когда поднадзорное лицо может претендовать на частичное снятие административных ограничений. Это возможно по заявлению либо самого поднадзорного лица, либо органа внутренних дел, либо прокурора. Такая возможность предоставляется ч. 1 ст. 3 Кодекса административного судопроизводства РФ [24]. При этом законодатель не определил четких критериев, когда это возможно, оставив этот вопрос на усмотрение суда. Уважительными основаниями здесь могут стать: состояние здоровья поднадзорного лица, его положительная характеристика, семейные обстоятельства, характер трудовой деятельности и пр.

Другой немаловажной проблемой административного судопроизводства выступает отсутствие ответчика на судебном заседании. В п. 1 ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) [25] установлены обстоятельства, при которых суд откладывает судебное разбирательство административного дела. Как известно, до принятия КАС РФ в 2015 г. порядок производства по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, рассматривались в порядке, определенным Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее – ГПК РФ), предусматривающим в п. 4 ст. 167 необязательность участия ответчика при рассмотрении дела (заочное производство). При этом для других участников судебного заседания (свидетель, эксперт, специалист, переводчик) явка является обязательной и в случае их неявки по неуважительной причине они могут быть подвергнуты судебному штрафу или приводу (п. 2 ст. 168).

В КАС РФ, который вступил в действие 15 сентября 2015 г., таких оснований не предусмотрено, при этом п. 1 ст. 150 КАС РФ допускает возможность для суда признать участие какой-либо из сторон не обязательной. При этом Закон не указывает оснований, которые могли бы лечь в основу такого решения. Некоторую ясность в данный вопрос вносит вышеуказанное Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, где в п. 11 разъясняется, в каких случаях явка административного ответчика будет признаваться необязательной. Это возможно в случае получения судом письменного ходатайства от ответчика с просьбой рассмотреть дело в его отсутствие, при условии предоставления им объяснений и доказательств в письменной форме, делающих возможным проведение судебного заседания без его участия. К слову, на момент, когда порядок производства по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, рассматривались в порядке, определенным ГПК РФ, его нормы не содержали тогда и содержат сейчас положения, согласно которым суд может признать обязательным участие ответчика по делу и при необходимости обеспечить его явку путем применения мер административного принуждения. При этом такие полномочия у суда имеются в отношении иных участников судебного процесса: свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика (п. 2 ст. 168 ГПК РФ).

В случае же когда явка административного ответчика на заседание суда признана судом обязательной, неявка административного ответчика на судебное заседание может повлечь применение мер административного принуждения (ст. 120, 122 КАС РФ).

Кроме этого, Постановление пленума ВС РФ уточняет, что в случае когда у суда имеются достаточные доказательства для вынесения объективного и справедливого решения, то он вправе рассмотреть дело без участия надлежащим образом извещенного административного ответчика, участие которого признано судом обязательным [26].

Данные положения Постановления представляются спорными, с одной стороны, это, безусловно, упрощает порядок административного судопроизводства, снижает издержки, а с другой – Верховный суд РФ, допуская в данном случае применение судами общей юрисдикции своих дискреционных полномочий, не уточняет, что следует понимать под «достаточными доказательствами», что на практике может повлечь вольную трактовку судом необходимости участия ответчика в судебном заседании, что в свою очередь может привести к существенному нарушению прав и интересов лица, не явившегося на судебное заседание, в отношении которого решается вопрос об установлении административного надзора. Это и подтверждают примеры из судебной практики, когда различные суды при схожих обстоятельствах принимают различные решения, признающие участие ответчика необязательным [27], и когда это участие было признано обязательным [28]. При этом материалы дела не содержат никаких разъяснений суда относительно того, чем руководствовался суд, вынося то или иное решение.

В этой связи полагаем необходимым либо разработать четкую систему оснований, при которых совокупность предоставленных сторонами доказательств будет признана достаточной и не требующей ее обязательного участия в судебном заседании, либо, что представляется более верным, вовсе лишить суды этого права при рассмотрении подобных дел, в виду того, что разрешение судом правового спора в отсутствие административного ответчика, способно существенно нарушить его права, свободу и законные интересы.

Таким образом, необходимо отметить, что существующее законодательство, регулирующее деятельность судов общей юрисдикции, при рассмотрении вопросов, связанных с установлением, изменением и снятием административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, содержит пробелы и коллизии, которые в совокупности могут, как снижать эффективность правоприменительной деятельности судов в контексте предупреждения рецидивной преступности, так и существенно нарушать права человека и гражданина, в отношении которого применяются меры административного надзора. Все это актуализирует потребность в соответствующих законодательных решениях, как со стороны законодателя, так и Верховного суда РФ.

Ссылки:

• 1.    Показатели преступности России [Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации. Портал правовой статистики. URL: http://crimestat.ru/offenses_map (дата обращения: 30.05.2020).

• 2.    В России ежегодно снижается число осужденных рецидивистов [Электронный ресурс] // РИА Новости. URL: https://ria.ru/20180216/1514766079.html (дата обращения: 30.05.2020).

• 3.    Фильченко А.П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 54–58.

• 4.    Преступность в России, 2018 [Электронный ресурс] // Демоскоп Weekly. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2019/0809/barom05.php ( дата обращения: 28.05.2020).

• 5.    Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.

• 6.    Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2015 год [Электронный ресурс] // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. URL: (дата обращения: 30.05.2020).

• 7.    Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2016 год [Электронный ресурс] // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. URL: (дата обращения: 30.05.2020).

• 8.    Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2017 год [Электронный ресурс] // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. URL: (дата обращения: 30.05.2020).

• 9.    Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2018 год [Электронный ресурс] // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации.  URL:

• 10.    Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации за 2019 год [Электронный ресурс] // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации.  URL:

• 11.    Шиян В.И. Основные вопросы осуществления административного надзора // Наука. Мысль: электронный периоди ческий журнал. 2016. № 5–1. С. 123–128; Гончарова М.В. Социальные последствия рецидива корыстных преступлений // Общество и право. 2012. №4 (41). С. 190–194.

• 12.    Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2037.

• 13.    Обобщение практики рассмотрения дел об установлении административного надзора [Электронный ресурс] // Иркутский областной суд. URL: (дата обращения:

19.05.2020).

• 14.    Там же.

• 15.    «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чередниченко Александра Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»: определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2012 г. № 1740-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

• 16.    Возжанникова И.Г. Рецидив преступлений в уголовном праве России: понятие, виды, значение: дис.... канд. юрид. наук. М., 2016. 198 с.

• 17.    Там же. С. 167–168.

• 18.    Карягина А.В. Проблемы и пути совершенствования административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2019. № 1 (29). С. 87–92.

• 19.    Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Федеральный закон… Ст. 5. 20. Шиян В.И. Указ. соч. С. 126.

• 21.    Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Федеральный закон… Ст. 9.

• 22.    Решение Бутырского районного суда города Москвы от 18 июля 2017 г. № 2а–183/17 [Электронный ресурс] // Суды общей юрисдикции г. Москвы: официальный портал. URL: https://www.mos-gorsud.ru/rs/butyrskij/services/cases/kas/de-tails/8e5a5930-3d27-4042-a1d9-a809ff5ff635 (дата обращения: 30.05.2020).

• 23.    О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. № 15 // Российская газета. 2017. № 110 (7276). 24 мая.

• 24.    Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон от 08 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.

• 25.    Там же.

• 26.    О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Постановление…

• 27.    Решение Норильского городского суда Красноярского края от 17 октября 2018 г. № 2А-1196/2018 [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL:

  court=%D0%9D%D0%BE%D1%80%D0%B8%D0%BB%D1%8C%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9+%D0%B3%D0%B E%D1%80%D0%BE%D0%B4%D1%81%D0%BA%D0%BE%D0%B9+%D1%81%D1%83%D0%B4+%28%D0%9A%D1%8 0%D0%B0%D1%81%D0%BD%D0%BE%D1%8F%D1%80%D1%81%D0%BA%D0%B8%D0%B9+%D0%BA%D1%80%D 0%B0%D0%B9%29&regular-judge=&_=1594354721262 (дата обращения: 30.05.2020).

• 28.    Решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 29 ноября 2018 г. № 2А-3156/2018 [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/regular/doc/3XbqwrlhSFN0/ (дата обращения: 30.05.2020).

(дата обращения: 30.05.2020).

(дата обращения: 30.05.2020).

Редактор: Мамлиева Лилия Нурихановна Переводчик: Кочетова Дарья Андреевна