Прокурорский надзор: самостоятельная отрасль права или правовой институт?

В специальной юридической литературе понятие «прокурорский надзор» традиционно рассматривается в трех значениях: как вид государственной деятельности, осуществляемый системой органов прокуратуры и прокурорских работников по реализации, возложенных на нее законодательством функций и задач, как учебная дисциплина и как отрасль юридической науки. Однако вместе с тем, в некоторых источниках поднимается вопрос о том, чтобы признать прокурорский надзор самостоятельной отраслью права. Прежде чем рассмотреть данную проблему и дать ей оценку, предложив концепцию

Под отраслью права В.М. Сырых понимает обособленную систему взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих относительно самостоятельную обширную сферу однородных общественных отношений [1]. Таким образом, правовые нормы, составляющие основу как отрасли права, так и всей системы в целом должны обладать следующими свойствами: однородность, обособленность, самостоятельность и системность.

Для отрасли права характерно наличие собственных предмета и метода правового регулирования. Под предметом в юридической науке следует понимать качественно своеобразные однородные общественные отношения, которые регулируются правовыми нормами, относящимися к той или иной отрасли права. Метод правового регулирования представляет собой совокупность юридических средств и способов воздействия на общественные отношения, поведение участников правоотношений. Обладая точно такими же критериями, правовой институт характеризуется тем, что регулируемые им общественные отношения хотя и тоже является предметноедиными, но вот круг этих отношений по сравнению с отраслью права значительно уже.

Относительно определения места прокурорского надзора в системе российского права, в последнее время все более преобладающей становится точка зрения о том, что прокурорский надзор можно считать самостоятельной отраслью права. В.О. Шобухин считает, что есть все основания полагать, что прокурорский надзор является отраслью права, поскольку имеет свои собственные предмет и метод правового регулирования. При этом предмет правового регулирования прокурорского надзора автор понимает как совокупность общественных отношений, регулирующих статус органов прокуратуры и реализацию функций, возложенных на данный орган законодательством. Основным методом прокурорского надзора является императивный метод, что обусловлено спецификой этого государственного органа, решения которого зачастую носят обязательный характер для исполнения другими субъектами общественных отношений. При этом важно отметить, что прокурор, выявив нарушение закона, не может в отношении правонарушителя применить меры ответственности или какое-либо наказание. Его полномочия позволяют лишь внести предложение о привлечении о привлечении виновного к ответственности и об устранении нарушений закона. Иными словами, прокурор обнаруживает нарушения закона, фиксирует их, требует устранения, наблюдает за этим процессом, но при этом он не наделен непосредственным правом на их устранение [2].

Существует также критика подхода о выделении прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли права. Так, О.В. Воронин в качестве аргументов невозможности существования прокурорско-надзорного права приводит следующие обстоятельство: входящие в состав данной отрасли права общественные отношения на самом деле охватываются конституционным, уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным правом и т.д., которые, в свою очередь, и устанавливают соответствующий метод правового регулирования [3]. Трудно не согласиться с мнением автора. Несмотря на то, что общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления прокуратурой своих функций по осуществлению надзора, поддержанию государственного обвинения в суде, координации деятельности правоохранительных органов и иных полномочий, закрепленных за прокуратурой, обладают так называемым предметным единством и специфическими методами регулирования в виде обязывания, мы все же не согласны с тем, что прокурорский надзор может образовать самостоятельную отрасль в системе российского права. Мы пришли к такому мнению, исходя из того, что круг общественных отношений, указанных выше, является слишком небольшим для образования отрасли права. Для последней характерно наличие широкого круга общественных отношений, связанных с осуществлением предметной деятельности государства, общества, граждан и иных субъектов отношений. Например, гражданско-процессуальная отрасль объединяет в себе отношения, связанные с рассмотрением и разрешением судами судебной системы России довольно широкого спектра споров между гражданами РФ, иностранными гражданами, апатридами, российскими и иностранными организациями, публично-правовыми образованиями РФ, иностранными государствами, порядок обжалования судебных решений в порядке апелляции, кассации, надзора, а также закрепляет особенности правового статуса и полномочия каждого из участников гражданско-процессуальных отношений и иные отношения. Кстати, гражданско-процессуальном законодательством предусмотрено также участие в отдельных случаях прокурора в судебном заседании, что образует правовой институт внутри отрасли гражданского процесса. В свою очередь прокурорский надзор, если рассматривать его как отрасль права, не может похвастаться такой массивной сферой регулируемых однородных общественных отношений. Как уже было сказано, предметом прокурорского права следует считать отношения, связанные с особым статусом органов прокуратуры и прокурорских работников, а также по реализации функций прокуратуры, закрепленных в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (многочисленные разновидности надзора, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в суде и т.д.). Мы настаиваем на том, что данного перечня отношений недостаточно, чтобы претендовать на более высокий элемент системы права, чем различные правовые институты в составе других отраслей права. Так, прокурорский надзор вместе со всеми его разновидностями (которые могут выступать в качестве субинститутов, т.е. еще более узкого круга регулируемых общественных отношений), а также принципы организации, структура, правовой статус органов прокуратуры, задачи, цели и функции прокуратуры следует считать правовым институтом конституционного права (ч.1 ст.129 Конституции РФ указывает, что полномочия, организация, структура и порядок образования регулируются специальным федеральным законом), уголовно-процессуального права (в части досудебного уголовного судопроизводства и рассмотрения жалоб на приговоры и иные акты суда в судебных стадиях), гражданского-процессуального, арбитражно-процессуального, судебноадминистративного и других отраслей права, где законодательством закреплена возможность осуществления прокурорского надзора. При этом стоит отметить, что указанный институт является смежным (межотраслевым), т.к. он состоит из правовых норм различных отраслей права, но при этом везде регулирует родственные отношения.

Итак, подводя итог проведенному ис- временной юридической науке и в частности в теории прокурорского надзора, отсутствуют убедительные основания для признания прокурорского надзора отраслью права, ибо все признаки указывают на то, что правовой статус и различные направления деятельности прокуратуры являются правовыми институтами в составе иных отраслей права. Искусственное выделение же прокурорского надзора в качестве подобного элемента системы права неминуемо приведет к появлению разногласий из-за сходства с другими отраслями права и, как следствие, к проблемам в правоприменительной и законотворческой деятельности.

следованию, следует отметить, что в со-