Пространственное измерение региональной политики России: от плана ГОЭЛРО до стратегии устойчивого развития

План ГОЭЛРО как пример научного обоснования принятия стратегических решений

В 2020 г. исполнилось сто лет созданию Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО) [2]. В ее состав под председательством Глеба Максимилиановича Кржижановского входили: А.И. Эйсман, А.Г. Коган, Б.И. Угримов, Н.Н. Вашков, Н.С. Синельников, Г.О. Графтио, Л.В. Дрейер, Г.Д. Дубелир, К.А. Круг, М.Я. Лапиров-Скобло, Б.Э. Стюнкель, М.А. Шателен, Е.Я. Шульгин, Д.И. Комаров, Р.А. Ферман, Л.К. Рамзин, А.И. Таиров, А.А. Шварц.

В рекордно короткие сроки был разработан перспективный план развития экономики страны, значение которого трудно переоценить. Безусловно, это стало возможным благодаря тому научному и практическому заделу, который уже был накоплен в стране. Еще до Октябрьской революции 1917 г. отечественная электротехническая школа считалась одной из лучших в мире, а имена крупнейших российских энергетиков И.Г. Александрова, А.В. Винтера, Г.О. Графтио, Р.Э. Классона, А.Г. Когана, Т.Р. Макарова, В.Ф. Миткеви-ча, Н.К. Поливанова, М.А. Шателена были известны далеко за пределами страны.

В 1914 г. под Москвой близ Богородска (с 1930 г. – Ногинск) соорудили торфяную электростанцию «Электропередача», энергия от которой передавалась потребителям в Москве по высоковольтной линии напряжением 70 кВ. Это был первый в России опыт по созданию районных станций, работавших на местном, а не на привезенном топливе, и обеспечивавших электроэнергией крупный промышленный регион. Кроме того, впервые в России эту станцию включили параллельно другой. Ею стала работавшая в Москве с 1897 г. электростанция на Раушской набережной (ныне 1-я МОГЭС). В 1915 г. на совещании по проблемам использования подмосковного угля и торфа выступил с докладом директор станции «Электропередача» Г.М. Кржи-

Масленникова А.В. Пространственное измерение региональной политики...

жановский, который представил главные принципы энергостроительства, ставшие основой будущего плана ГОЭЛРО.

Уже тогда специалистам было очевидно, что стране необходима единая общегосударственная программа, которая увязала бы развитие промышленности в регионах с развитием энергетической базы, а также с электрификацией транспорта и жилищно-коммунального хозяйства, что впоследствии легло в основу плана ГОЭЛРО. Но подобный инновационный подход не нашел должной поддержки ни у чиновников, ни у высших лиц царской России. Модель управления страной уже не соответствовала вызовам времени и научно-техническому прогрессу. Это объясняет тот факт, что позднее инженеры-электротехники разделяли революционные настроения и позитивно восприняли фундаментальные изменения в управлении страной. Для восстановления и развития хозяйства страны после Первой мировой войны, революции и гражданской войны во главу угла была поставлена электрификация страны по единому государственному плану. По выражению Г.М. Кржижановского, именно В.И. Ленин стал «великим толкачом дела электрификации».

В итоге принятый в декабре 1920 г. план ГОЭЛРО представлял собой единую программу возрождения и развития страны и ее конкретных отраслей, прежде всего тяжелой индустрии, а главным средством полагал максимально возможный подъем производительности труда. Особо подчеркивалась перспективная роль электрификации в развитии промышленности, строительства, транспорта и сельского хозяйства. План ГОЭЛРО был рассчитан на десять и пятнадцать лет. Детально определялись тенденции, структура и пропорции развития не только для каждой отрасли, но и для каждого региона. Авторы плана пред- ложили экономическое районирование страны, исходя при этом из соображений близости источников сырья (в том числе энергетического), сложившегося территориального разделения и специализации труда, а также удобного и хорошо организованного транспорта. Положительный результат внедрения плана ГОЭЛРО был очевиден: к 1935 г. советская энергетика вышла на уровень мировых стандартов и заняла третье (после США и Германии) место в мире.

План ГОЭЛРО положил начало всей последующей системе планирования в СССР. На смену Комиссии ГОЭЛРО пришел Госплан, руководивший с 1921 г. всей экономикой страны в течение долгих десятилетий. Все перечисленное выше позволяет говорить о плане ГОЭЛРО как о пространственной стратегии развития страны [2].

Разработка пространственной стратегии развития страны – необходимое условие реализации национальных проектов

В 2018 г. Президент Российской Федерации подписал указ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» [6], который дал старт разработке и реализации национальных проектов по приоритетным направлениям развития. Логично, что подразумевалось предварительно принять Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. Подобный документ был разработан Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [7], указом Президента России «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.» [10] и Положением о со-

90 в ыпуск 1/2021

держании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития России и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории России и приоритетных направлениях размещения производительных сил [10].

Осенью 2018 г. Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2024 г. [9] была представлена на общественное обсуждение. Сразу стало очевидно, что этот документ не отвечает заявленным целям и задачам, так как масштаб и сложность работы изначально были недооценены. Несмотря на то, что современные геоинформационные системы поддерживают визуализацию подобных документов на таком уровне, который был невозможен при создании плана ГОЭЛРО, разработанная сто лет спустя Стратегия пространственного развития оказалась совершенно бесполезной. Этому есть объяснение. Подобные документы имеют смысл только в том случае, если они, подобно плану ГОЭЛРО, научно обоснованы и содержат действительно фундаментальные идеи, которые не только позволят ответить на вызовы сегодняшнего дня, но и учитывают глобальные тенденции развития на десятки лет вперед. Также очевидно, что без Стратегии пространственного развития нашей страны мы не сможем в полной мере реализовать разработанные национальные проекты.

Региональный аспект стратегии устойчивого развития

В XX в. план ГОЭЛРО был разработан с целью повышения качества жизни населения страны. В современном мире обеспечение качества жизни населения – также приоритетная задача государственного управления. За сто лет произошли кардинальные изменения во всех сферах жизнедеятельности общества, обусловленные достижениями науки и техники, которые способствовали не только развитию экономики и хозяйственному освоению новых территорий, но и породили ряд глобальных проблем, связанных с возросшей антропогенной нагрузкой на территорию. Человечество столкнулось с противоречием между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить их. Разрешить это противоречие можно только при формировании новой модели хозяйственной и социальной деятельности, органически вписывающейся в биосферу Земли.

Поэтому реализация региональной политики и разработка пространственной стратегии, направленной на повышение качества жизни общества, целесообразна именно в контексте перехода к парадигме устойчивого развития. Сам термин «устойчивое развитие» (sustainable development) широко распространился после публикации доклада «Наше общее будущее» [4, с. 50], подготовленного в 1987 г. Международной комиссией по окружающей среде и развитию, где под ним подразумевалось развитие, которое может поддерживаться неопределенно долго. В дальнейшем термин был закреплен в 1992 г. Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (ЮНСЕД). «Устойчивое развитие – это такое развитие, при котором удовлетворяются потребности настоящего времени, но не ставится под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности» [там же].

Таким образом, выживание человечества во многом зависит от того, насколько оно научится управлять хозяйством в новых условиях, то есть станет максимально сберегать природу и ресурсы, использовать сберегательные и наукоемкие техно-

Масленникова А.В. Пространственное измерение региональной политики... 91

логии, получать доход при ограниченных вещественно-энергетических ресурсах. Фактически нужна новая модель управления, которая будет подкрепляться и стратегией пространственного развития, разработанной с учетом глобальных целей устойчивого развития [12].

Основными предпосылками устойчивого развития России являются: большая территория с сохранившимися невозобновляемыми природными ресурсами и естественными экосистемами, человеческий потенциал и экономические ресурсы. Устойчивость России в самом широком смысле определяется – и еще долго будет определяться – запасом ее природных ресурсов. Природные богатства России являются основой для решения ее экономических и социальных проблем. На нынешнем этапе, вероятно, единственный способ выйти на путь устойчивого развития подразумевает постепенный отказ от интенсивной продажи ресурсов, их разумную экономию и честное распределение природной ренты. Более того, природные ресурсы России служат всему человечеству: имея на своей площади 65% диких лесов планеты, мы очищаем воздух, потребляемый всем человечеством. Поэтому Россия вправе поставить перед миром вопрос о глобальной природной ренте.

По масштабности исследований различных аспектов развития системы «природа – общество» и всестороннему анализу концепции устойчивого развития России выделяются три коллективных монографии: «Новая парадигма развития России» [5], «Научная основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации» [3] и «Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке» [11]. В представленных работах большое внимание уделено пространственному аспекту устойчивого развития, рассмотрены пер- спективы развития крупных регионов Российской Федерации, уникальных по своим природным условиям. Их авторами была разработана система мер средне- и долгосрочного характера на основе масштабных исследований различных аспектов жизнедеятельности, которая так и не была реализована.

Неоднократно подчеркивалось, что проблемы устойчивого развития имеют множество аспектов, и сложнейший характер нелинейных отношений в системе «человек – общество – природа» требует комплексного анализа. В этом случае особое значение имеет региональный аспект, поскольку стратегия устойчивого развития будет реализовываться на конкретных территориях, каждая из которых имеет свою специфику. Региональные стратегии устойчивого развития должны базироваться на двух основополагающих принципах региональной политики: урбанизации и учете эффектов территориального взаимодействия. Регионализм устойчивого развития объективно обусловливается тем, что социально-экономические процессы, структура производства и его специализация имеют четко выраженный региональный характер. На это существенно влияют территориальные различия природно-климатических условий, неравномерность распределения природных ресурсов, система расселения населения, традиции хозяйственного уклада. Социально-экономическое развитие, использование природных ресурсов и охрана окружающей среды во всех случаях соотносятся с определенной территорией.

Методологическая и практическая важность регионального аспекта стратегии устойчивого развития определяется еще и тем, что устойчивое развитие России в целом возможно лишь при устойчивом и гармоничном развитии всех ее регионов и со-

92 в ыпуск 1/2021

блюдении необходимых взаимосбаланси-рованных межрегиональных отношений.

Региональные комплексы России отличаются исключительным разнообразием: на разнообразие природных условий и ресурсов наложились исторически сложившиеся различия в населении и хозяйстве, резко усилившиеся в последние годы и пока не обнаруживающие тенденций к сглаживанию. Практически каждый регион представляет собой неповторимое сочетание природных, экономических и социальных комплексов, что не исключает объединения различных регионов в группы (типы) по сходству наиболее существенных признаков. Разнообразие регионов требует безусловного учета их специфики в выработке и проведении в жизнь стратегии устойчивого развития.

Пространственное развитие Российской Федерации на долгосрочную перспективу в значительной мере будет определяться не только внутренними, но и мировыми экономическими, экологическими и геополитическими тенденциями. К основным из них относятся:

• 1)    развитие интеграции российских регионов в мировую экономику с различными географическими приоритетами;

• 2)    дифференциация геополитической ситуации и геополитических интересов по периметру государственных границ Российской Федерации;

• 3)    существование приграничных зон с особой политической и социальной нестабильностью, что представляет серьезную угрозу для национальной безопасности России;

• 4)    усиление особой роли северных и восточных районов как резервной ресурсной зоны России и экологической зоны мирового значения;

• 5)    ослабление зависимости старопромышленных европейских регионов от энергетических и сырьевых ресурсов Си-

• бири и Дальнего Востока, в том числе благодаря вовлечению ресурсов Европейского Севера.

Заключение

В идеале стратегия пространственного развития Российской Федерации должна быть визуализирована с помощью геоин-формационных технологий, чтобы каждый гражданин через двадцать лет мог увидеть карту пространственного развития своего региона, которая будет включать жилую застройку, транспортную и производственную инфраструктуру, природно-ресурсный и рекреационный потенциал. Более того, современные технологии позволяют на основе моделирования проводить сценарный анализ и выбирать оптимальный вариант развития территории.

В таких странах, как Япония, Китай и Индия, на которые приходится треть населения планеты, пространственное развитие, ориентированное на развитие агломераций, – вынужденная необходимость. Повышение качества жизни в данном случае связано именно с внедрением современных технологий и в системы управления, и в повседневную жизнь. Более того, население этих стран привыкло выживать в условиях высокой плотности населения, что и демонстрируют Китай и Япония в период пандемии коронавируса.

В 2020 г. стало очевидно, что тренд на агломерационное развитие в нашей стране себя исчерпал. Менталитет и опыт управления развитием территорий связан в России с освоением пространств. Однако за последние двадцать лет региональная политика была направлена в первую очередь на поддержку развития десятка агломераций [8]. В итоге Московская агломерация достигла 20 млн человек (10% от численности населения страны) и фактически предела своего развития, качество жизни в мегаполисе падает. Система управления

Масленникова А.В. Пространственное измерение региональной политики...    93

в нашей стране не готова к обеспечению безопасности населения при сверхвысокой плотности населения. Более того, в этом нет такой необходимости. На 1/8 часть суши планеты в России проживает только 146,7 млн человек и наблюдается естественная убыль населения.

Недавно были опубликованы результаты исследований экспертов датского Saxo Bank [1], обративших вниманиеобществен-ности на следующее. Введение в странах мира безусловного базового дохода (ББД) меняет отношение к роли работы в жизни, так что многие молодые люди остаются жить там, где выросли. И профессионалы, и малоквалифицированные работники в больших городах начинают увольняться, потому что предложение на рынке труда падает, а с ним снижается и качество жизни, тесные квартиры в криминализированных районах теряют привлекательность. Эксперты Saxo Bank прогнозируют: «Пандемия COVID-19 ускорила практически каждую макротенденцию последних лет… Близится эпоха безусловного базового дохода, означающая новую жизнь и новые приоритеты. Потребуется также новый способ перераспределения благ, иначе все ресурсы окажутся сконцентрированными в руках монополий и действующих рантье. Один из главных факторов, обеспечивающих такое будущее, – увеличение доступной энергии на душу населения практически без негативных последствий для окружающей среды – дополнительной энергии хватит на питание высокотехнологичных систем вроде передового ИИ и квантовых компьютеров» [1].

Учитывая вышесказанное, разработка пространственной стратегии развития Российской Федерации с учетом целей и задач устойчивого развития заслуживает того, чтобы получить статус национального проекта, реализация которого позволит объединить усилия прежде всего ученых разных отраслей науки, комплексно подойти к разработке стратегии, учесть глобальные тренды развития и поставить во главу угла повышение качества жизни населения и обеспечение безопасности жизнедеятельности как необходимых условий устойчивого развития страны.