Противодействие идеологии терроризма посредством принятия международных актов в рамках Организации Объединенных Наций

* *

ких формирований с развитой инфраструк-турой1.

Международный и отечественный опыт противодействия терроризму свидетельствует о том, что силовые методы способны предупредить лишь конкретную угрозу совершения террористического акта. Для радикального снижения угрозы терроризма необходимо разрушить саму систему его воспроизводства, основу которой составляет идеология терроризма, ее носители и каналы распространения2.

Терроризм по-прежнему представляет собой серьезную угрозу международному миру и безопасности и подрывает основные ценности. Помимо разрушительных последствий терроризма с точки зрения потерянных и искалеченных жизней, террористические акты направлены на дестабилизацию правительств и подрыв экономического и социального развития. Отражение этой угрозы гораздо сложнее, учитывая сложный и постоянно меняющийся характер террористической деятельности. Ее мотивы, финансирование, методы атаки и выбор цели постоянно меняются. Террористические акты часто бросают вызов национальным границам; один акт терроризма может задействовать участников из многих стран.

Как известно, терроризм имеет внутреннюю и внешнюю сторону. В научных исследованиях справедливо подчеркивается, что именно идеология является тем фундаментальным основанием, на котором выстраивается террористическая деятельность, придавая ей смысл, назначение, субъектную ценность и значимость3.

Сказанное свидетельствует о необходимости усиления противодействия не только непосредственно актам терроризма, но и его идеологической составляющей.

Обеспокоенность мирового сообщества проблемами терроризма возникла достаточно давно. Первые попытки выработки общих международных принципов противодействия терроризму можно отыскать в начале 20-30 годов XX века. Сказанное подтверждается и материалами исследований в области изучаемой проблематики4.

В начале 30-х гг. XX века активно предпринимались попытки к определению понятия «международный терроризм». В итоге на III Международной конференции по унификации уголовного законодательства, которая состоялась в 1930 г., была одобрена резолюция, в которой терроризм понимался как употребление средств, способных породить общую опасность, что будет установлено всякий раз, когда обвиняемый совершит деяние, угрожающее телесной неприкосновенности, здоровью человека, или деяние, угрожающее разрушить ценные блага, а именно: а) умышленный поджог, взрыв, наводнение, затопление, распространение удушливых и смертоносных веществ, разрушение и порча сигналов, фонарей, сооружений или приспособлений, предназначенных для тушения пожара или спасения; б) самовольный перерыв нормальной работы транспорта, средств сообщения, железных дорог, телеграфа, телефона, почты, умышленная порча гидравлического оборудования, освещения, отопления или двигательной силы общественного пользования или назначения; в) осквернение, порча или отравление питьевой воды или средств питания первой необходимости, вызов или распространение инфекционных болезней, эпидемий, эпизоотии или болезней растений, имеющих первостепенное значение для земледелия, лесоводства5.

Первые шаги мирового сообщества по созданию международных актов в сфере противодействия терроризму документально подтверждаются Конвенцией о предупреждении терроризма и наказании за него. Приведенный документ имеет интересную историю, связанную с его созданием и последующей ратификацией. С предложением в Лигу Наций принять Конвенцию о терроризме вышла Франция после событий, произошедших в Марселе в 1934 г., когда хорватскими и македонскими сепаратистами были убиты король Югославии Александр I и министр иностранных дел Франции Барту. Проект Конвенции был разработан на Кон- ференции по борьбе с терроризмом, проходившей в женевской штаб-квартире Лиги Наций с 1 по 16 ноября 1937 г. Статья 1 Конвенции определяла террористический акт как «преступное деяние, направленное против государства с целью или с расчетом вызвать чувство страха отдельно взятых лиц, или группы лиц, или неограниченного круга лиц». В Конвенции были определены типы направленных против государства действий, считавшихся террористическими актами (например, нападение на государственных чиновников, глав государств и членов их семей или разрушение общественных зданий и сооружений). Конвенция налагала на подписавшие ее страны обязательство по введению в действие законов, которые предусматривали выдачу собственных граждан, совершивших подобные преступления на территории другого государства. Эта конвенция так и не вступила в силу отчасти из-за того, что ее ратификации препятствовали разногласия между странами - членами Лиги Наций по поводу статей об экстрадиции. Этот документ находится в архивах Лиги, переданных в 1946 г. Организации Объединенных Наций и хранящихся в штаб-квартире ООН в Женеве. В 2010 г. они были включены в реестр программы ЮНЕСКО «Память мира»6. Конвенция была составлена на двух языках: английском и французском. В числе государств, подписавших Конвенцию, были Албания, Аргентина, Бельгия, Великобритания, Индия, Болгария, Куба, Доминиканская Республика и некоторые другие.

В последующем выработка международной правовой базы нейтрализации террористических угроз стала активно осуществляться в послевоенный период. Безусловно, особая роль в поддержании международного мира и безопасности принадлежит Уставу Организации Объединенных Наций7.

В Уставе ООН не содержится дефинитивных норм, а также специальных норм, регулирующих противодействие как терроризму в целом, так и его идеологии. Данный документ, скорее, обозначает для всех государств ориентиры международного сотрудничества и диалога в различных сферах, в том числе в области противодействия терроризму.

Полагаем, что следует сказать несколько слов и о важнейшем международном документе в сфере прав человека о Всеобщей декларации прав человека8. Декларация закрепила основные права человека, провозгласила их незыблемое значение и ценность, предусмотрела гарантии их реализации. В контексте предмета настоящего исследования представляется важным обратить внимание на положения Декларации, в которых указывается на необходимость содействовать развитию дружественных отношений между народами, а также всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод. Ценность таких предписаний в вопросах противодействия идеологии терроризма, как мы считаем, состоит в их опосредованном влиянии на сознание людей, в первую очередь молодежи, что обеспечивает формирование у них правовой культуры.

Позднее был принят целый блок международных актов, направленных на противодействие преступным проявлениям террористического характера. Проанализируем основные из них на предмет наличия положений, направленных на нейтрализацию террористической идеологии.

В 1963 г. был принят важный международный правовой акт, который направлен на борьбу с преступлениями, совершаемыми на борту воздушного судна9. Дата вступления в силу документа 4 декабря 1969 г. Для России Конвенция вступила в силу 3

мая 1988 г. При этом Россия не участвует в Протоколе к данной Конвенции. Конвенция распространяет свое действие на преступления, а также акты, которые, независимо от того, являются ли они преступлениями или нет, могут угрожать или угрожают безопасности воздушного судна либо находящихся на его борту лиц или имущества, либо акты, которые создают угрозу поддержанию должного порядка и дисциплины на борту воздушного судна.

В Конвенции определяется юрисдикция государств в отношении воздушного судна своей регистрации, оговариваются полномочия командира воздушного судна, мероприятия при незаконном захвате воздушного судна, а также права и обязанности государств - участников Конвенции.

Конвенция направлена в основном на урегулирование на международном уровне вопросов, связанных с пресечением преступлений на воздушном судне и привлечением виновных лиц к установленной ответственности. Однако вопросы профилактики террористических преступлений и распространения террористической идеологии в Конвенции не отражены.

В 1970 г. принимается международный акт, направленный непосредственно на борьбу с незаконными захватами воздушных судов10. Конвенция вступила в силу 14 октября 1971 г. В Конвенции 1970 г. отмечается, что каждое государство-участник обязуется применять суровые меры наказания в случае совершения незаконного захвата воздушного судна. Документ предусматривает процедуру уведомления государствами Совета Международной организации гражданской авиации в сжатые сроки любой имеющейся у них соответствующей информацией относительно обстоятельств преступления и мер, принятых в отношении преступника или предполагаемого преступника, в частности результатов любых дей- ствий по выдаче или других правовых действий. Таким образом, по нашему мнению, Конвенция 1970 г. предусмотрела определенный международный механизм для раскрытия информации о событии незаконного захвата воздушного судна и принятых в отношении преступника мер, который наметил попытки создания профилактической информационной системы.

Спустя год после принятия Конвенции 1970 г. на международном уровне принимается еще один документ, призванный обеспечить безопасность гражданской авиации от различного рода незаконных актов11. В Конвенции 1971 г. уточняется, что лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно осуществляет акт насилия в отношении лица, находящегося на борту воздушного судна в полете, если такой акт может угрожать безопасности этого воздушного судна; разрушает воздушное судно, находящееся в эксплуатации, или причиняет этому воздушному судну повреждение, которое выводит его из строя или может угрожать его безопасности в полете; помещает или совершает действия, приводящие к помещению на воздушное судно, находящееся в эксплуатации, каким бы то ни было способом устройства или вещества, которое может разрушить такое воздушное судно или причинить ему повреждение, которое выводит его из строя, или причинить ему повреждение, которое может угрожать его безопасности в полете; разрушает или повреждает аэронавигационное оборудование или вмешивается в его эксплуатацию, если любой такой акт может угрожать безопасности воздушных судов в полете; сообщает заведомо ложные сведения, создавая тем самым угрозу безопасности воздушного судна в полете.

Аналогично с Конвенцией 1970 г. в Конвенции 1971 г. предусмотрена передача информации в Совет Международной органи- зации гражданской авиации об обстоятельствах преступления и мерах, принятых в отношении преступника или предполагаемого преступника, в частности результатах любых действий по выдаче или других правовых действий. В остальном Конвенция не привнесла значительного разнообразия в вопросы международного регулирования противодействия террористическим актам в целом и распространению идеологии терроризма в частности.

В 1979 г. принимается Международная конвенция о борьбе с захватом заложников12. Документ вступил в силу 3 июня 1983 г. В Конвенции по существу сложно отыскать нормы, которые можно было бы считать, направленными на противодействие идеологии терроризма. В связи с чем, чтобы не выходить за рамки предмета настоящего исследования, отметим лишь, что Конвенция определила содержание сотрудничества государств в предотвращении таких действий любого лица, которое захватывает или удерживает другое лицо и угрожает убить, нанести повреждение или продолжать удерживать другое лицо для того, чтобы заставить третью сторону, а именно: государство, международную межправительственную организацию, какое-либо физическое или юридическое лицо или группу лиц совершить или воздержаться от совершения любого акта в качестве прямого или косвенного условия для освобождения заложника, совершает преступление захвата заложников по смыслу Конвенции.

Далее перечислим международные правовые акты, которые затрагивают вопросы противодействия преступлениям террористического характера, однако содержательно, с точки зрения настоящего исследования, интереса не представляют, поскольку не содержат норм, направленных против идеологии терроризма. Это следующие международные акты:

– Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства13. Документ вступил в силу 1 марта 1992 г. Российская Федерация в 2001 г. ратифицировала данный документ с оговоркой14;

– Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма15;

– Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом16;

– Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма17;

– Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма18;

– Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации19.

Полагаем, что подробному изучению следует подвергнуть Глобальную контртеррористическую стратегию ООН, которая была принята 8 сентября 2006 года20 (далее - Стратегия).

Стратегия состоит из собственно резолюции и приложения, которое включает в себя План действий и 4 раздела:

I раздел. Меры по устранению условий, способствующих распространению терроризма.

II раздел. Меры по предотвращению терроризма и борьбе с ним.

III раздел. Меры по укреплению потенциала государств по предотвращению терроризма и борьбе с ним и укреплению роли системы ООН в этой области.

IV раздел. Меры по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы для борьбы с терроризмом.

Первый раздел Стратегии содержит перечень мер, которые выработаны международным сообществом в целях устранения условий, способствующих распространению терроризма, в том числе и противодействие идеологии терроризма. Так, государства - участники ООН договорились о необходимости осуществления таких мер, как:

– укрепление и лучшее использование потенциала ООН в вопросах обеспечения правопорядка, поддержания мира и миростроительства;

– разработка и принятие под эгидой ООН инициатив и программ с целью поощрения диалога, терпимости и понимания между цивилизациями, культурами, народами и религиями и поощрения взаимного уважения и предотвращения диффамации религии, религиозных ценностей, убеждений и культур;

– поощрение культуры мира, справедливости и развития человека, этнической, национальной и религиозной терпимости и уважения всех религий, религиозных ценностей и убеждений или культур путем создания и поощрения в зависимости от обстоятельств программ просвещения и осведомления общественности с участием всех секторов общества;

– принятие мер, которые требуются по закону для нейтрализации подстрекательства к совершению террористического акта или актов и недопущения такого поведения;

– искоренение нищеты и поощрение динамичного экономического роста, устой- чивого развития и глобального процветания для всех;

– реализация программ развития и социальной интеграции на всех уровнях как самоцелей, признавая, что успех в этой области, особенно в вопросах, касающихся безработицы среди молодежи, может содействовать сокращению масштабов маргинализации и связанного с этим чувства отчуждения, которые подпитывают экстремизм и способствуют вербовке террористов;

– расширение масштабов сотрудничества и помощи в области верховенства права, прав человека и благого правления для поддержки устойчивого экономического и социального развития.

Подводя итог анализу международных правовых актов ООН по вопросам противодействия терроризму, отметим следующие моменты:

• 1.    На международном универсальном уровне имеется обширная правовая база, регулирующая вопросы нейтрализации террористических угроз. Появление первых международных актов в этой сфере, по свидетельству исследователей и фактических данных, можно отнести к началу 20-30-х годов XX столетия. С тех пор при непосредственном участии ООН было принято порядка двух десятков международных актов в области противодействия преступлениям террористического характера.

• 2.    Исторический путь развития международной правовой базы по противодействию терроризму свидетельствует о том, что в своем большинстве в рамках ООН разрабатывались и принимались международно-правовые акты, направленные на противодействие деяниям террористического характера в отдельных сферах, направлениях (морское судоходство, гражданская авиация, захват заложников и т.д.).

• 3.    Несмотря на достаточно обширную практику международно-правового регулирования противодействия терроризму, положения, направленные на устранение террористической идеологии, стали появлять-

• ся совсем недавно и, по нашему мнению, следует говорить о положительной тенденции развития международной правовой базы в этом направлении, однако утверждать, что она является достаточной, преждевременно.

• 4.    В качестве проблемы международноправового регулирования противодействия идеологии терроризма видится отсутствие

концептуального документа в этой области. В связи с этим считаем важным осуществить разработку и принятие Концепции ООН о противодействии террористической идеологии, в которой следует обозначить современные вызовы и угрозы, а также предусмотреть конкретные средства искоренения пропаганды терроризма.