Публично-властный контроль как единая функция государственных органов и органов местного самоуправления

Хобраков Д. Ц. Публично-властный контроль как единая функция государственных органов и органов местного самоуправления // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2023. Вып. 2. С. 31–34.

В результате конституционной реформы 2020 г. в Основном законе страны закреплен принцип единства системы публичной власти. Его провозглашение зафиксировало закономерный процесс укрепления российской государственности, отказ от утративших эффективность правовых конструкций, создало предпосылки для последующего поступательного развития системы государственного и муниципального управления, совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики.

В законе о Государственном совете РФ сформулировано определение единой системы публичной власти, под ней законодатель понимает федеральные и региональные органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности1. Следовательно, несмотря на вертикальное и горизонтальное деление публичной власти, наличие сложных управленческих структур и самостоятельность местного самоуправления, публичная власть является единой.

В научной литературе существуют иные подходы к пониманию публичной власти. Авторы, руководствуясь переводом термина с латыни и достижениями западной и отечественной юридической мысли, не ограничивают публичную власть совокупностью органов государственной власти и органов местного самоуправления [1, с. 172], включают в нее помимо указанных органов политические партии, общественные движения, иные институты гражданского общества. В статье публичная власть рассматривается с учетом ее легального определения.

Реализация принципа единства системы публичной власти позволяет по-новому взглянуть на властные функции государственного и муниципального управления. Одной из них является контроль, посредством которого обеспечиваются предупреждение, выявление и устранение нарушений обязательных требований. Следует отметить полисемантичность контроля, под ним понимаются управленческая функция, форма обратной связи, система наблюдения и проверки, интегрирующая социально-правовая категория, объединяющая различные виды деятельности по предупреждению, выявлению и устранению отклонений в работе подконтрольных субъектов.

При таких обстоятельствах государственный контроль и муниципальный контроль возможно рассмотреть в их совокупности как единое социально-правовое явление — публично-властный контроль. Учитывая законодательное определение публичной власти, которое, как было отмечено ранее, сужает сформированное в доктрине представление о публичной власти, публично-властный контроль следует отграничивать от общественного контроля. Публично-властный контроль соотносится с государственным и муниципальным контролями как целое и части, но ими не исчерпывается, поскольку охватывает взаимодействие субъектов государственного и муниципального контроля в рамках единой системы публичной власти.

Субъектами публично-властного контроля являются органы государственной власти, иные государственные органы и органы местного самоуправления. К числу органов государственной власти в соответствии со статьей 10 Конституции РФ относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Иными государственными органами служат органы, не входящие в перечисленные ветви власти, например, прокуратура, основной функцией которой закреплено осуществление надзора за исполнением законов. По мнению автора, основанному помимо прочего на судебной практике Конституционного суда РФ2, надзор — это разновидность контроля.

Анализ юридической литературы и законодательства позволяет выделить следующие признаки публично-властного контроля: 1) является единой функцией публичной власти; 2) осуществляется уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления; 3) основан на принципах согласованного функционирования и взаимодействия субъектов публично-властного контроля; 4) имеет целевой характер, поскольку направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований; 5) реализуется в строгой процессуальной форме; 6) функционирует на трех территориальных уровнях: федеральном, региональном и местном; 7) осуществляется путем профилактики нарушений обязательных требований, оценки их соблюдения подконтрольными субъектами, выявления нарушений названных требований, принятия мер по пресечению выявленных нарушений и их устранению.

С учетом рассмотренных характеристик публично-властный контроль можно определить как единую функцию публичной власти, деятельность уполномоченных государственных органов и органов местного самоуправления, основанную на принципах согласованного функционирования и взаимодействия, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемую в строгой процессуальной форме на федеральном, региональном и местном уровнях путем профилактики таких нарушений, оценки соблюдения подконтрольными субъектами названных требований, выявления их нарушений, принятия мер по пресечению выявленных нарушений и их устранению.

Научный и практический интерес представляет вопрос о природе единства системы публичной власти. По мнению автора, публичная власть является единой только в функциональном контексте, поскольку в силу статьи 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что исключает структурно-организационное единство государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем единство функций органов публичной власти создает предпосылки для неформальной интеграции местного самоуправления в государственно-властную вертикаль. В связи с этим можно отметить наличие диалектического противоречия между принципами единства системы публичной власти и самостоятельности местного самоуправления. Названные принципы, взаимодополняя друг друга, позволяют местному самоуправлению как исторически сформированной форме осуществления власти раскрыть свой потенциал, а также обеспечить единство подходов к реализации властных функций на всей территории страны вне зависимости от региональных и местных традиций и иных особенностей. Соблюдение баланса в вопросах обособления местной власти и повышения функциональной эффективности управления является важной государственной задачей.

В заключение отметим, что понятие публично-властного контроля — одной из важнейших функций государственных органов и органов местного самоуправления — требует дальнейших научных изысканий в силу объективной недостаточности теоретических обобщений и разработок, посвященных научному исследованию этой деятельности в контексте изменения конституционного регулирования.