Публичные и парламентские слушания в Республике Бурятия

Васюткин Н. Е., Цыбиков В. Б.-Ц. Публичные и парламентские слушания в Республике Бурятия // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2023. Вып. 1. С. 19–29.

Институты парламентских и публичных слушаний были закреплены на конституционном уровне в Республике Бурятия путем внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Бурятия. В частности, Народный хурал Республики Бурятия был наделен полномочиями на конституционном уровне по проведению парламентских слушаний в 1999 г.1, а в части публичных слушаний в 2006 г. 2.

При этом следует отметить, что региональный парламент первоначально вводил в законодательную практику институты парламентских и публичных слушаний путем внесения изменений в регламенты парламента и в течение года проводил работу по подготовке и принятию соответствующих поправок в Конституцию Республики Бурятия.

Анализ регионального законодательства относительно правового закрепления и регулирования институтов парламентских и публичных слушаний позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, парламентские слушания регулируются следующими нормативными правовыми актами: Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 № 321-I «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»1, Закон Республики Бурятия от 19.04.1995 № 111-I «О Народном Хурале Республики Бурятия»2, постановление Народного хурала Республики Бурятия от 13.09.2006 № 1905-III «О Регламенте Совета Народного Хурала Республики Бурятия»3 и постановление Народного хурала Республики Бурятия от 16.04.2002 № 1037-II «О Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия»4.

Порядок проведения публичных слушаний затрагивает ряд нормативных актов: Закон Республики Бурятия от 10.09.2007 № 2425-III «О Градостроительном уставе Республики Бурятия»5, Закон Республики Бурятия от 03.07.2007 № 2359-III «О бюджетном процессе в Республике Бурятия»6, Регламент Народного Хурала Республики Бурятия.

Во-вторых, детальное правовое регулирование порядка организации и проведения парламентских и публичных слушаний осуществляется Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия.

В-третьих, региональный законодатель большое внимание уделил институту парламентских слушаний, нежели публичным слушаниям. Здесь необходимо пояснить, что парламентские слушания появились раньше, его законодательное закрепление осуществлялось в период становления и развития парламентаризма, они рассматривались как дополнительный механизм укрепления представительной демократии в республике.

По вопросу правового регулирования парламентских и публичных слушаний следует рассмотреть следующие элементы данных институтов: понятие, предмет и цели слушаний, субъекты слушаний, а также процедура организации и проведения слушаний.

Понятие, предмет и цели парламентских и публичных слушаний

Парламентские слушания региональным законодателем рассматриваются как форма общественного обсуждения законопроектов на этапе подготовки или после официального внесения законопроекта в парламент для получения общественной оценки, замечаний и предложений по структуре и его содержанию. Согласно пункту 24 статьи 1 Закона Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»1 под парламентскими слушаниями понимаются мероприятия по ознакомлению и всестороннему обсуждению положений законопроектов для получения мнений и предложений от общественности (ученых, специалистов, граждан), организованные республиканским парламентом или его органами.

Раскрытие содержания легального определения парламентских слушаний через призму законопроектной деятельности не является полным, так как единственным предметом обсуждения на парламентских слушаниях, согласно вышеуказанному закону, могут быть законопроекты. Хотя предмет парламентских слушаний намного шире и включает в себя помимо законопроектной деятельности парламента обсуждение и иных вопросов. Согласно пункту 2 статьи 24 Закона Республики Бурятия «О Народном Хурале Республики Бурятия»2 предметом обсуждения на парламентских слушаний также могут быть внесенные в парламент на утверждение договоры Республики Бурятия, проект бюджета республики на очередной финансовый год и годовой отчет об исполнении бюджета, а также другие важнейшие вопросы в пределах компетенции республиканского парламента.

Согласно пункту 6 статьи 23 Регламента Народного хурала Республики Бурятия парламентские слушания проводятся для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении парламента и его органов.

Обобщая вышеизложенные положения нормативных актов, можно выявить несколько целей проведения парламентских слушаний в Республике Бурятия:

• а)    ознакомление населения с положениями законопроектов, тем самым парламент выполняет информационно-разъяснительную работу по законопроектной деятельности среди населения;

• б)    выяснение фактического положения дел и выявление общественного мнения. Парламент фактически выясняет актуальность проблем, с которыми столкнулось население, а в части законопроектной деятельности также получает общественную оценку законопроекта на предмет его необходимости и целесообразности, адекватности и т. д.;

• в)    всестороннее обсуждение положений законопроектов с целью получения замечаний и предложений от общественности — ученых, специалистов, граждан. Обсуждение законопроекта осуществляется не только для выяснения общественного мнения, но и для получения замечаний и предложений от профессионального сообщества. Данные замечания и предложения необходимы парламенту и его органам для дальнейшей работы над законопроектом — поиска оптимального варианта правового регулирования тех общественных отношений, которые нуждаются в законодательной регламентации.

Можно выделить следующие цели проведения парламентских слушаний в Республике Бурятия: законотворческая (законопроектная), контрольная, информационная, аналитическая и коммуникационная. Законотворческая деятельность парламента включает в себя практически все вышеуказанные цели и задачи. Цели и задачи парламентских слушаний обусловлены и вытекают из правового статуса парламента как законодательного и представительного органа, наделенного законодательными и контрольными полномочиями исходя из принципа разделения властей. Необходимо отметить, что анализ правовых актов Республики Бурятия, регулирующих парламентские слушания, позволяет выделить отдельно другую цель — демократизация законотворческой деятельности парламента, посредством которой граждане при обсуждении положений законопроектов могут участвовать в управлении делами государства путем оказания влияния на депутатский корпус в ходе парламентских слушаний, когда граждане могут вносить замечания и предложения по законопроектам.

Анализ юридической литературы позволяет определить парламентские слушания как форму деятельности парламента по публичному обсуждению законопроектов, проблем населения и общественно значимых вопросов, относящихся к компетенции парламента, с целью получения мнений и предложений от общественности, органов публичной власти и экспертного сообщества для формирования позиции депутатского корпуса по обсуждаемым вопросам [6, с. 56; 4, с. 41; 7, с. 151].

С учетом того, что легальное определение парламентских слушаний, которое приводится в республиканском законодательстве, является неполным и не раскрывает всех элементов данного правового института, то имеется необходимость в его уточнении.

В отличие от парламентских слушаний публичные слушания не получили легального определения в Республике Бурятия. Исследование законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего институт публичных слушаний, позволяет сделать вывод о разрозненности, существующей в определении понятия данного правового института [1, с. 41].

Согласно статье 91-1 Регламента Народного Хурала Республики Бурятия парламент вправе до принятия законопроекта в первом чтении официально опубликовать его и провести по нему публичные слушания для выявления общественного мнения, которое будет носить рекомендательный характер. При этом по проектам законов о республиканском бюджете на очередной финансовый год и отчете об исполнении республиканского бюджета за год проводятся публичные слушания в обязательном порядке — «обязательные» публичные слушания.

Анализ Регламента Народного Хурала Республики Бурятия позволяет выделить несколько целей и задач проведения публичных слушаний по законопроектам — обсуждение положений законопроекта, выявление общественного мнения, рассмотрение предложений по законопроектам, принятие участниками по итогам публичных слушаний рекомендаций по совершенствованию законопроекта. В связи с тем, что предметом публичных слушаний являются проекты нормативных правовых актов (в первую очередь законопроекты), у публичных слушаний законотворческая цель является приоритетной. Поэтому неудивительно, что ряд ученых рассматривают публичные слушания как дополнительную стадию законотворческого процесса.

Необходимо отметить, что публичные и парламентские слушания региональным законодателем рассматриваются как формы парламентского контроля республиканского парламента. Вне сомнений, посредством проведения публичных и парламентских слушаний республиканский парламент имеет возможность выявить проблемы населения и общественный запрос по совершенствованию законодательства, осуществить контроль по вопросам практики применения действующего законодательства и т. д. Соответственно публичные слушания выполняют контролирующую роль.

Анализ регионального законодательства и юридической литературы позволяет определить публичные слушания как консультативный институт непосредственной демократии, обеспечивающий участие граждан в публичном обсуждении проектов правовых актов и иных общественно значимых вопросов, организованном органами публичной власти с целью выявления и учета общественного мнения, получения и рассмотрения замечаний и предложений, имеющих рекомендательный характер [1, с. 150; 2, с. 10; 5, с. 39].

В Республике Бурятия предметом публичных слушаний являются внесенные в парламент законопроекты, которые еще не приняты в первом чтении. С момента внесения до принятия в первом чтении законопроект должен пройти в парламенте предварительное рассмотрение в аппарате и комитетах парламента с целью его предварительного изучения и подготовки заключений. Как известно, на стадии рассмотрения парламентом законопроекта в первом чтении рассматриваются следующие вопросы: концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость. В связи с этим можем предположить, что необходимость обсуждения законопроекта на публичных и парламентских слушаниях возникает в связи со спорностью концепции и положений законопроекта либо для получения от общественности одобрения, если мы говорим об «инициативных» публичных слушаниях.

Необходимо отметить, что парламентские слушания в отличие от публичных слушаний могут быть проведены по законопроектам на стадии их подготовки. На наш взгляд, имеется необходимость в расширении предмета публичных слушаний и неограничении только внесенными в парламент законопроектами. В частности, можно предложить включить в предмет публичных слушаний вопросы по обсуждению законопроектов на стадии их подготовки, а также можно включить и иные общественно значимые вопросы, требующие законодательного решения. Данное предложение позволит более оперативно реагировать на общественные запрос с широким привлечением населения при публичном обсуждении проблем республики.

Субъекты парламентских и публичных слушаний

М. Г. Никитенко по итогам исследования законодательства, регламентирующего организацию и проведение парламентских (депутатских) слушаний, выделяет следующий круг субъектов и участников слушаний:

• а)    субъекты слушаний — представительный орган, его комитеты или комиссии (постоянные или временные), депутаты. Данные субъекты слушаний наделены организационными и властными полномочиями — принятие решения о назначении слушаний, организация и проведение, принятие итогового решения. В большинстве случаев (исходя из правоприменительной практики) только депутаты вправе голосовать за принятие рекомендаций по итогам проведения слушаний. Тем самым подчеркивается особенность парламентских слушаний —

они направлены на формирование позиции по законопроектам и рассматриваемым вопросам для депутатского корпуса;

• б)    участники слушаний вправе высказывать свои мнения и вносить предложения по обсуждаемым вопросам. Состав участников слушаний отличается в каждом регионе, но по итогам анализа практики реализации парламентских слушаний можно выделить постоянных участников — представителей исполнительных органов публичной власти и общественности. Здесь необходимо отметить, что парламентские слушания ориентированы на получение мнений, в первую очередь, от экспертного и профессионального сообществ, что также не исключает участие представителей гражданского общества и населения. В связи с этим и состав участников слушаний формируется из ученых, экспертов и специалистов [4, с. 58–64].

Как отмечает Д. М. Мириджанян, парламентские (депутатские) слушания имеют, как правило, публичный и открытый характер. На них приглашают представителей экспертного сообщества, обладающих специальными познаниями. В слушаниях могут принять участие и представители средств массовой информации и общественности. На закрытых слушаниях может присутствовать ограниченный круг должностных лиц, указанный в регламентах парламентов [3, с. 169].

Анализ Регламента Народного Хурала Республики Бурятия позволяет выделить следующий круг субъектов парламентских слушаний:

• а)    инициаторы парламентских слушаний — комитеты и/или комиссии Народного хурала Республики Бурятия;

• б)    адресат парламентских слушаний (постоянно действующий орган парламента, принимающий решение о назначении парламентских слушаний и рассматривающий рекомендации парламентских слушаний) — Совет Народного хурала Республики Бурятия;

• в)    организатор парламентских слушаний — комитеты и/или комиссии Народного хурала Республики Бурятия, организационный комитет, образуемый по решению комитета (комиссии) совместно с подразделением Аппарата Народного хурала Республики Бурятия, который готовит план мероприятий по подготовке слушаний;

• г)    председательствующий на парламентских слушаниях — Председатель Народного хурала Республики Бурятия, его заместители либо по их поручению председатель или заместитель председателя комитета (комиссии);

• д)    докладчик на парламентских слушаниях — представитель комитета (комиссии);

• е)    депутаты Народного хурала Республики Бурятия, которые могут выступить после доклада, задать вопросы выступающим участникам, а по итогам голосовать по одобрению и принятию рекомендаций парламентских слушаний.

Отдельно можно выделить Аппарат Народного хурала Республики Бурятия, который осуществляет правовое, информационное, материально-техническое и иное обеспечение парламентских слушаний.

При определении участников парламентских слушаний в Республике Бурятия необходимо отметить, что парламентские слушания могут быть открытыми и закрытыми. В закрытых парламентских слушаниях может участвовать ограниченный круг должностных лиц, указанный в регламенте парламента (Глава Республики Бурятия, члены Правительства Республики Бурятия, сенаторы Российской Федерации и т. д.). В открытых парламентских слушаниях могут принять участие ученые, специалисты, граждане, представители общественных объединений и средств массовой информации.

Анализ Регламента Народного хурала Республики Бурятия позволяет выделить следующих участников парламентских слушаний и предложить классификацию участников:

• а)    приглашенные лица. Состав приглашенных лиц определяет и утверждает организатор слушаний (комитет, комиссия);

• б)    выступающие участники слушаний — депутаты и приглашенные лица, которым после презентации доклада предоставляется возможность выступить;

• в)    присутствующие участники слушаний. Исходя из буквального толкования регламента они могут задавать вопросы, но им не предоставляется возможность выступить на парламентских слушаниях со своей позицией.

Данная классификация субъектов и участников парламентских слушаний предложена исходя из процессуальных прав и обязанностей сторон и их процессуальной роли при проведении данного мероприятия. В целом необходимо отметить, что субъектный состав парламентских слушаний в Республике Бурятия существенно не отличается от традиционного подхода и концепции и направлен на привлечение представителей экспертного и профессионального сообществ — ученых, экспертов и специалистов, а также представителей исполнительных органов публичной власти.

М. А. Очеретина разделяет субъектов публичных слушаний на три группы:

• а)    инициаторы публичных слушаний — представители общественности и органов публичной власти, которые заинтересованы в проведении публичных слушаний для обсуждения общественно значимых вопросов;

• б)    организаторы проведения публичных слушаний — граждане и органы публичной власти, которые могут организовать проведение публичных слушаний самостоятельно или на паритетных началах;

• в)    участники публичных слушаний — данный круг лиц достаточно открытый, туда могут войти все заинтересованные лица.

Отдельно ученым выделяется адресат публичных слушаний, являющийся органом публичной власти, принимающий решение по обсуждаемому на публичных слушаниях вопросу [5, с. 69].

Анализ Регламента Народного хурала Республики Бурятия позволяет выделить следующий круг субъектов парламентских слушаний:

• а)    инициаторы публичных слушаний — комитеты и комиссии парламента, депутатские объединения (депутатские фракции и группы), не менее одной четвертой депутатов от числа избранных депутатов парламента;

• б)    организаторы публичных слушаний:

• -    адресат публичных слушаний, принимающий решение о проведении публичных слушаний, — председатель парламента, который принимает решение о назначении проведения публичных слушаний и назначает ответственного за проведение публичных слушаний;

• -    ответственный за проведение публичных слушаний — комитет Народного хурала Республики Бурятия, который занимается подготовкой слушаний, предлагает председателю парламента дату проведения публичных слушаний, обобщает поступившие предложения по законопроекту и т. д.;

• -    председательствующий на публичных слушаниях — председатель парламента или один из его заместителей, который проводит публичные слушания в назначенные день и время, следит за порядком и т. д.;

• -    докладчик (содокладчик) публичных слушаний — депутаты парламента, а по согласованию руководители органов публичной власти в Республике Бурятия (глава региона, члены правительства и т. д.);

• в)    участники публичных слушаний — жители республики и представители юридических лиц, подавшие заявку о регистрации в качестве участника слушаний не менее чем за три календарных дня до дня их проведения:

• -    выступающие в прениях участники публичных слушаний. Выступающим участникам предоставляется время для выступления в прениях, которое составляет до десяти минут, а при повторных выступлениях до пяти минут. При этом участник слушаний может выступить в прениях по одному и тому же вопросу не более двух раз;

• -    зарегистрированные участники публичных слушаний, которые по итогам публичных слушаний голосуют за принятие решений, в том числе рекомендаций публичных слушаний.

• Н. В. Карагод выделяет две группы населения при проведении муниципальных публичных слушаний:

• а)    присутствующие жители;

• б)    жители, принявшие участие в работе над проектом правового акта или разработке вопроса, выносимого на слушания (именуемые иногда «эксперты»).

Исходя из правотворческой практики муниципалитетов также выделяют следующих участников публичных слушаний:

• -    участники с правом выступления, внесшие организатору слушаний предложения;

• -    участники без права выступления, не вносившие свои предложения, среди которых можно дополнительно выделить представителей средств массовой информации [2, с. 90–91].

Согласно Регламенту Народного Хурала Республики Бурятия при проведении публичных слушаний организаторами и участниками могут быть рассмотрены поступившие в установленные сроки письменные предложения по законопроектам, соответственно по ним и могут быть заслушаны выступления участников. Таким образом, участники публичных слушаний (граждане и представители общественности) выступают в прениях и им могут предоставить возможность выступить со своими предложениями.

Анализ субъектного состава публичных слушаний и их процессуальных прав и обязанностей позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, традиционно считается, что среди инициаторов публичных слушаний должны быть население и гражданское общество. Как отмечает М. А. Очеретина, в отличие от парламентских слушаний институт публичных слушаний предполагает более активное участие граждан и общественности с правом предоставления инициирования слушаний, организации публичных слушаний и широким участием населения в них [5, с. 33]. В Республике Бурятия граждане и представители общественности не наделены правом инициирования публичных слушаний. Предъявляемое требование к количеству представителей избирателей (депутатов) не менее одной четвертой числа избранных депутатов парламента, что получается не менее семнадцати депутатов, то оно является, на наш взгляд, достаточно завышенным требованием, препятствующим инициированию публичных слушаний.

Во-вторых, в отличие от парламентских слушаний институт публичных слушаний в Республике Бурятия предоставляет представителям общественности возможность выступать в прениях, однако возможность выступить с содокладом законодательством не предоставлена. Хотя предоставление такой возможности позволяет рассмотреть обсуждаемый вопрос с другого ракурса с позиции общества, что дополняет общую картину проблемы в целях поиска новых вариантов решения проблемы.

Процедура парламентских и публичных слушаний

Анализ Регламента Народного Хурала Республики Бурятия позволяет сделать вывод о том, что процедура проведения публичных и парламентских слушаний состоит из нескольких стадий, которые имеют небольшие особенности и отличия:

• а)    инициирование парламентских и публичных слушаний;

• б)    рассмотрение инициативы и принятия решения по ней. При принятии решения по инициативе проведения публичных слушаний председатель парламента консультируется с профильным комитетом для получения легитимации своего решения. Необходимо отметить, что в Республике Бурятия законодательством не предусмотрены основания для отказа в назначении проведения публичных и парламентских слушаний, что, на наш взгляд, не является верным. Данный вопрос является скорее политическим, нежели юридическим;

• в)    организация подготовки публичных слушаний — опубликование решения о назначении слушаний, подготовка документации, определение участников слушаний и т. д.;

• г)    проведение слушаний и принятие итогового документа в форме рекомендаций (резолюции) по итогам слушаний, официальная публикация рекомендаций слушаний, за исключением закрытых парламентских слушаний;

• д)    реализация рекомендаций слушаний и осуществление контроля за исполнением решений парламентских слушаний. По итогам проведения парламентских слушаний Совет Народного хурала Республики Бурятия, рассматривает рекомендации парламентских слушаний и принимает решение по ним. Необходимо отметить, что Совет Народного хурала Республики Бурятия по итогам парламентских слушаний проводит заседание, на котором может обсудить вопросы по исполнению резолюций. Например, Советом Народного хурала Республики Бурятия было принято постановление от 20.12.2017 № 1182-V «Об исполнении резолюции парламентских слушаний на тему "О Стратегии развития физической культуры и спорта в Республике Бурятия до 2020 года"», согласно которому был принят ряд решений и поручений органам публичной власти. Таким образом, Народный

хурал Республики Бурятия осуществляет парламентский контроль по исполнению итоговых решений, принятых на парламентских слушаниях.

Предложения по совершенствованию парламентских и публичных слушаний

Парламентские и публичные слушания, организованные и проводимые Народным хуралом Республики Бурятия, по многим элементам и процедуре проведения не имеют существенных отличий. Традиционно считается, что парламентские слушания являются одной из форм деятельности законодательного (представительного) органа публичной власти. В отличие от них публичные слушания считаются правом граждан на участие в управлении делами государства, формой участия граждан в правотворческой деятельности. Соответственно сама процедура инициирования и проведения публичных слушаний должна отвечать принципу демократизации. С учетом того, что публичные слушания в республике не отвечают данному принципу, можно говорить о сращении данных институтов. Фактически складывается ситуация, что необходимость в проведении публичных слушаний отсутствует.

Имеется необходимость в существенном пересмотре института публичных слушаний в Республике Бурятия в части его совершенствования путем расширения предмета и целей слушаний, предоставления возможности населению и общественности инициировать проведение публичных слушаний, также необходимо определиться с понятием публичных слушаний.

При проведении парламентских слушаний имеется необходимость расширения прав участников слушаний — предоставить возможность выступления в прениях и вносить предложения по законопроектам и обсуждаемым вопросам.

Парламентские и публичные слушания являются эффективными механизмом взаимодействия органов публичной власти с общественностью, позволяющим найти оптимальные варианты законодательного решения проблем населения, в связи с чем имеется необходимость в совершенствовании республиканского законодательства.