Публичные услуги и электронное правительство в современных государствах: точки соприкосновения и направления развития

Одной из наиболее злободневных тем проводимой в настоящее время административной реформы является вопрос об обеспечении доступности услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами власти. В отечественной науке и законодательстве таковые традиционно именуются соответственно «государственными» и «муниципальными» услугами, однако в зарубежном законодательстве и правоприменительной практике широко употребляется понятие с бульшим логическим объемом: «публичная услуга» (public service). С нашей точки зрения термин «публичная услуга» более точно отражает суть описываемой деятельности, открывая, помимо прочего, и скрытые возможности для ее оптимизации. По этой причине мы будем использовать только данное понятие.

Мировая практика выработала понимание публичных услуг двух основных видов: индивидуальных и коллективных. Услуги, оказываемые отдельно взятому человеку или, так сказать, потребляемые на индивидуальной основе (такие как, например, медицинские и образовательные услуги), именуются индивидуальными (individual services). Услуги, предоставляемые либо обществу в целом, либо какому-либо локальному сообществу (например, услуги полиции, пожарной охраны), считаются получаемыми на коллективной основе и потому именуются коллективными (collective services) [16]. В основу данного подхода заложена идея так называемого сервисно-ориентированного государства, то есть государства как организации, предоставляющей услуги своим гражданам [6].

Когда заходит речь об оптимизации процедур оказания публичных услуг, как правило, говорят именно об индивидуальных услугах, так как коллективные услуги в силу, так сказать, их «абстрактности» (их адресат-получатель, как правило, не имеет признаков индивидуально-определенного субъекта права) сложнее модифицируются, требуют иного уровня регулирования как с точки зрения правовой регламентации, так и непосредственной реализации.

В решении задачи оказания публичных услуг в индивидуальном порядке принципиально возможны две основные формы.

Во-первых, это индивидуально-персонифицированное взаимодействие между субъектом, оказывающим публичную услугу (его условно можно назвать чиновником), и ее адресатом («простым» гражданином – его пред- ставителем или субъектом, представляющим юридическое лицо).

Во-вторых, та же задача может быть реализована на основе принципа «виртуального дистанционного контакта с использованием электронных документов и электронных форм взаимодействия» [14]. Для решения этих задач во всем мире стали появляться соответствующие целевые программы, направленные на создание так называемого электронного правительства (e-government): e-Europe, e-Austria, e-Estonia, e-Malta и т. п. В России вопрос о создании электронного правительства в числе прочих был поставлен в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [10], а также в сменившей ее государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» [8]. Общая концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства была представлена в 2008 г. в распоряжении Правительства РФ [5] и явилась продолжением ранее принятой концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, действовавшей с 2004 года [7].

В литературе является спорным вопрос относительно того, каким же должно быть содержательное наполнение идеи электронного правительства. В упомянутой выше Концепции формирования электронного правительства (2008 г.) под таковым понимается «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационнокоммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». Ю.Г. Жумаев критикует понимание электронного правительства как обеспечения государственных структур информационно-телекоммуникационными (сокр. ИТ, англ. IT) решениями. Он обращает внимание на вызываемые этим «дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офлайновой деятельности» [2]. Столь категоричный подход, на наш взгляд, не оправдан, ибо ничто в социуме и государ- стве не способно в мгновение ока достигнуть пика своего развития. Внедрение информационно-коммуникационных технологий, естественно, прежде всего призвано повысить эффективность деятельности государства в целом, однако на этом пути неизбежны промежуточные этапы, связанные с первоначальным внедрением электронного документооборота, переходом к электронной форме коммуникации граждан и бизнеса с властью и т. д. Лишь по мере накопления соответствующего опыта можно будет говорить о принципиальном изменении деятельности государства, повышении прозрачности государственного и муниципального управления, его дебюрократизации. Именно поэтому одно из официальных определений электронного правительства (e-government) звучит следующим образом: это использование информационно-телекоммуникационных технологий публичного администрирования в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками в целях совершенствования публичных услуг и демократических процессов, а также усиления поддержки публичной (по-русски читаем государственной. – Е. М.) политики [22].

Отставание России от большинства стран Европы в вопросе обеспечения доступности публичных услуг посредством использования ИТ-ресурсов, к сожалению, огромно. К примеру, во Франции уже в 1998 г. стали внедряться ID-карты (Identity Document, идентификационная карта) в сфере медицинского страхования, в Германии с 2004 г. в ID-карты стали включать биометрические данные их пользователей. С помощью указанных документов для граждан открывались широкие возможности для получения публичных услуг в упрощенном, модернизированном порядке. Уже во второй половине 2004 г. в режиме онлайн было доступно 900 органов публичной власти Германии и сделано более 14 млн обращений граждан. В той же Германии с 2005 г. стартовал первый этап в рамках создания общегосударственного электронного правительства «Bund Online 2005», и в том же году Дойче банк (Deutsche Bank) в своем исследовании констатировал, что этим ресурсом уже пользовалась четверть населения страны [18].

Для сравнения: в январе 2011 г. на информационном портале gosuslugi.ru в России под зарегистрированными пользователями числилось только лишь 0,15 % населения страны, то есть приблизительно 200 тыс. чел. [1], к началу сентября 2011 г. эта цифра выросла уже до 1 млн граждан, или 0,7 % населения страны [15]. В конце 2011 г. вице-президент «Ростелекома» (организации, назначенной единственным исполнителем работ по эксплуатации инфраструктуры электронного правительства [12]) Алексей Нащекин с удовлетворением отметил востребованность портала, назвав цифру 1,3 млн пользователей [3]. На данный момент, как свидетельствует новостная лента портала, его пользователями стали уже 17 млн чел., а количество зарегистрированных личных кабинетов превысило цифру 4 миллиона [13]. Очевидно, что прослеживается определенная позитивная динамика (около 100 тыс. пользователей в месяц), которая не может не радовать, однако очевидный интерес граждан к нововведениям явным образом ограничивается содержательным наполнением портала и его действительными (а не только декларируемыми) возможностями.

Опыт зарубежных государств показывает, что внедрение информационно-телекоммуникационных технологий в сферу оказания публичных услуг имеет огромные перспективы развития, однако ожидать, что позитивные результаты станут видны сразу, не стоит. С одной стороны, России, конечно же, будет легче идти по этому пути, поскольку апробация многих решений уже прошла на Западе и нам предстоит выбрать лучшие из них. С другой стороны, опыт европейских исследований этого вопроса показывает, что лишь небольшие страны (например, Мальта или Эстония) способны осуществить качественный прорыв в этой сфере в течение двух-трех лет [20]. Странам с большим количеством населения и большей территорией необходимо затрачивать значительно большие материальные и временные ресурсы, поскольку создание электронного правительства подразумевает не только и, может быть, даже не столько внедрение соответствующих процедур в деятельность органов власти, сколько обеспечение доступа к ним непосредственных потребителей. А это, в свою очередь, требует и общей информатизации общества, и обеспечения широким слоям общества доступа к сети Интернет, и в то же время обеспечения информационной безопасности как государства, так и самих граждан [4].

Кроме того, необходимо учитывать, что для крупных государств важным аспектом деятельности является задача обеспечения равномерности развития всех уровней электронного правительства: как общенационального (в случае с Россией – федерального), так и регионального, а также местного. При этом отмечается, что публичные услуги на национальном уровне легче приводятся к единому уровню доступности и эффективности, в то время как на региональном и местном уровне этот процесс длится гораздо дольше как в силу определенной специфики управления в более мелких административно-территориальных единицах, так и возможных организационных и финансовых проблем.

Кроме того, нам важно выяснить, каково же общее количество публичных услуг, оказываемых гражданам. В России неоднократно предпринимались попытки осуществить необходимые подсчеты. Более того, в рамках административной реформы были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти (было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868) [9], однако главный результат в виде соответствующего реестра до сих пор не получен. По прошествии десяти лет действия программ, направленных на создание электронного правительства, мы только подошли к тому этапу, с которого вся деятельность, по сути, должна была начинаться: созданию Федерального реестра государственных и муниципальных услуг (функций), установлению правил его ведения, а также требований к информационным порталам государственных и муниципальных услуг (функций) федерального и регионального уровня [11].

Далее нам необходимо обратиться к вопросу: как соответствующие услуги могут оказываться простым гражданам и представителям бизнеса? И здесь имеющейся официальной формулировкой («государственные и муниципальные услуги») мы себя заранее ограничиваем. Дело в том, что включение в эту деятельность собственно государственных или муниципальных органов вовсе необязательно. В зарубежных странах выработан значительный опыт, это подтверждающий.

Во-первых, во многих случаях допустима и даже оправдана некая автоматизация этой деятельности, когда, к примеру, гражданин, даже не проявляя никакой инициативы, получает необходимое ему благо от государства. Поскольку такие факты не единичны, в совокупности они воплощают как вышеупомянутую идею «сервисно-ориентированного государства», так и идею «социального государства» одновременно. Так, например, в Австрии заведена практика, согласно которой человек, обучающийся в автошколе, по окончании обучения в случае успешной сдачи экзаменов автоматически получает водительское удостоверение (через неделю после экзамена ему присылают его по почте), а соответствующее заявление за него заранее подает автошкола.

Во-вторых, далеко не обязательно, что само государство в лице своих органов или должностных лиц должно реализовывать все свои функции. К примеру, являются ли врачи общей практики или узкой специальности представителями государства или пусть даже муниципалитета? Естественно, нет. Однако именно они непосредственно оказывают гражданам соответствующие публичные услуги, в результате чего складывается мнение не только об их деятельности, но и о деятельности государства в целом.

Ну и, наконец, в-третьих, во многих государствах выработана практика «приватизации» многих публичных услуг, поскольку коммерческие организации, будучи особо заинтересованными в эффективности своей деятельности с финансовой точки зрения, способны осуществлять необходимые действия не только не хуже, но даже лучше государства. Например, пограничная служба и посольства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии широко сотрудничают с так называемыми британскими визовыми центрами, аккредитуемыми коммерческими организациями, осуществляющими функции первоначального приема и обработки документов на получение виз [19]. В Австрии, Италии, Финляндии и других государствах система регистрации автомобилей достаточно давно приватизирована и осуществляется либо частными страховыми компаниями, либо автодилерами.

Помимо сказанного важно обратить внимание на пропорциональность развития всей системы оказания публичных услуг с точки зрения доступности их и бизнесу, и гражданам. Общая мировая тенденция в этом плане сводится к следующему: государства чаще всего сначала «обкатывают» в законодательном и организационном плане публичные услуги, ориентированные на представителей бизнеса и лишь потом на граждан. Причин тому, наверное, две: во-первых, коммерческие структуры более мобильны и живее реагируют на подобные нововведения, повышая тем самым общий фон инвестиционной привлекательности страны, а во-вторых, именно во взаимодействии с бизнесом наиболее ярко раскрываются недостатки в деятельности государства. В Европе по мере глобализации рынка уже давно поняли, насколько сильно конкурентоспособность бизнеса зависит от государственного администрирования, а также стоимости и качества публичных услуг [22]. Более того, именно в частном секторе современные государства очень часто ищут и находят эффективные решения многих своих задач, ибо именно в сфере бизнеса раньше всего научились чутко реагировать на требования потребителей, меняя «прокрустовы» требования на индивидуальные подходы к каждому из них.

Таким образом, задачи совершенствования государственного управления и качества оказания публичных услуг в современном мире не могут рассматриваться в отрыве от концепции электронного правительства. Современной России необходимо продолжать развитие в рамках данного вектора с учетом опыта, накопленного зарубежными странами как в части глобального понимания самой сущности осуществляемой деятельности, так и сугубо технических аспектах решения возникающих вопросов.