Реализация принципа предупреждения вреда окружающей среде в экологическом законодательстве

Правовое регулирование в сфере общественных отношений по поводу окружающей среды или природы основывается на принципах общеправового, межотраслевого и специального (отраслевого) характера. Все они играют важнейшую роль в регулирования общественных экологических отношений. Будучи по своей природе основополагающими, исходными положениями, выражающими сущность и социальное назначение права, принципы определяют правовые подходы к регулированию общественных отношений в указанной сфере. Но при этом вполне очевидно, что особую роль играют именно специальные (отраслевые) принципы экологического права. Это связано с тем, что их правовое содержание основано на экологических интересах человека и общества, главным из которых является благоприятное состояние окружающей среды, характеризующееся чистотой, незагрязненностью атмосферного воздуха, воды и почвы, ресурсоемкостью природных ресурсов, видовым многообразием и эстетическим богатством. Каждый из этих принципов выполняет свое назначение в экологоправовом механизме охраны окружающей среды. Одним из ключевых, значимых является

принцип предупреждения вреда окружающей среде. Известно, что предупредить экологический вред обходится в четыре-шесть раз дешевле, чем ликвидировать его последствия, восстанавливать нарушенное состояние природы. То есть этот принцип основан и на разумных экономических мотивах, позициях[1, с. 77]. Содержание данного принципа заключается в том, что любая деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду не должна привести к причинению вреда. При этом, речь идет как об осуществляемой деятельности, так и планируемой. Принципы права являются основой правового регулирования. Соответственно, принимаемые законы и иные нормативные правовые акты, основываясь на данном принципе должны обеспечить его соблюдение и реализацию. Иначе говоря, в экологическом законодательстве должны быть созданы эффективные правовые механизмы предупреждения вреда окружающей среде. Более того, речь идет не просто о синхронизированности экономических и экологических отношений, как это понималось и понимается до сих пор, а по существу о переходе на новые цивилизационные отношения, существенно ограничивающие человеческую деятельность по воздейсьвию на окружающую среду [2, с. 7].

Действующее экологическое законодательство предусматривает комплекс экологоправовых мер, направленных на реализацию данного принципа. К таким мерам относятся нормирование в области охраны окружающей среды (экологическое нормирование), оценка воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС), экологическая экспертиза, государственный экологический надзор, производственный экологический контроль и некоторые другие. Остановимся на некоторых вопросах правового регулирования ОВОС, экологической экспертизы и отдельных требований в области охраны окружающей среды, предъявляемых к хозяйственной деятельности до начала ее осуществления. Обращение внимания именно к этим элементам эколого-правового механизма предупреждения вреда окружающей среде обусловлено их особой ролью в обеспечении реализации рассматриваемого принципа, поскольку именно они обеспечивают предупреждение вреда окружающей среде на стадии подготовки и принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной деятельности способной оказать негативное воздействие на окружающую среду. Состояние правового регулирования в области ОВОС и экологической экспертизы позволяет сделать вывод о том, что здесь имеются существенные проблемные вопросы.

ОВОС и экологическая экспертиза представляют собой два взаимосвязанных элемента в эколого-правовом механизме охраны окружающей среды. Однако сегодня, по многим экологически значимым видам планируемой деятельности связь между ОВОС и экологической экспертизой утрачена. Речь в частности идет о проектной документации строительства капитальных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также линейных объектов (газопроводы, нефтепроводы, железнодорожные магистрали и т.д.).

Согласно действующему законодательству проектная документация по большинству видов таких объектов, за небольшим исключением ¹ подлежит экспертизе проектной документации в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ [3]. Такой подход, по нашему мнению, не способен заменить, действовавший ранее механизм предупреждения экологического вреда в рамках государственной экологической экспертизы ², поскольку не может в полной мере гарантировать этого.

Дело в том, что предметом экспертизы, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе и экологическим требованиям (ч. 5 ст. 49), а в процессе проведения экологической экспертизы определяется соответствие документации, обосновывающей намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным не только техническими регламентами, но и законодательством в области охраны окружающей среды (ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе»). Соответственно, с точки зрения учёта природоохранных требований, предмет экологической экспертизы шире.

Кроме того, экспертиза проектной документации представляет собой комплексную экспертизу, где экологическая составляющая является одним из элементов предмета такой экспертизы. Экологическая же экспертиза является специализированной. Проверка документации по объекту экологической экспертизы на соответствие экологическим требованиям единственный предмет такой экспертизы. Соответственно то, что проектная документация большинства объектов капитального строительства, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не является на сегодня объектом государственной экологической экспертизы, по обозначенным выше причинам не способствует эффективной реализации принципа предупреждения вреда окружающей среде. По этим же причинам в полной мере не реализуется и потенциал ОВОС в реализации принципа предупреждения вреда окружающей среде, поскольку ее материалы по таким объектам входят в состав проектной документации в разделе «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», представляемой не на экологическую экспертизу, а на экспертизу, проектной документации.

Еще одним моментом, негативно, сказывающимся на эффективности принципа предупреждения вреда окружающей среде, является то, что отношения по ОВОС, по-прежнему, не урегулированы должным образом на законодательном уровне. Вполне очевидно, что в настоящее время имеется потребность усиления правового потенциала ОВОС и экологической экспертизы. Нужно сказать, что некоторые шаги в этом направлении сделаны.

21 июля 2014 г. был принят Федеральный закон № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4] (далее – ФЗ от 21 июля 2014 г. № 219). Анализ положений данного закона показывает, что он направлен на совершенствование правового механизма охраны окружающей среды, в том числе, и в части предупреждения вреда окружающей среде на стадии предшествующей осуществлению экологически значимой деятельности, то есть на стадии ее подготовки и принятия решения о ее реализации. Так, например, он вносит изменения в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [5] в том числе и в части расширения перечня объектов экологической экспертизы. С 1 января 2018 г. обязательной государственной экологической экспертизе будет подлежать проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории ³ , за исключением случаев, если такая проектная документация входит в состав материалов обоснования лицензий в соответствии с подпунктом 4 статьи 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» ⁴ .

Расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы проектной документацией объектов, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду (объекты I категории) очень важный шаг на пути восстановления роли экологической экспертизы, а значит и повышения эффективности реализации принципа предупреждения экологического вреда. Однако, как представляется, этого недостаточно. Дело в том, что законодатель не отнес к объектам государственной экологической экспертизы проектную документацию объектов II категории ⁵ , которые, несмотря на меньший уровень негативного воздействия, несомненно, характеризуются высокой экологической опасностью. Для наглядности обратимся к Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» [6]. Так, одним из критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам II категории является, например, осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций (за исключением исследовательских ядерных установок нулевой мощности) – (п.п. «о» п. 2). Или, например, еще один критерий отнесения к объектам II категории – осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по металлургическому производству с использованием оборудования для производства чугуна или стали (первичной или вторичной плавки), включая установки непрерывной разливки (с производительностью менее 2,5 тонны в час) – (п.п. «в» п. 2).

При этом критерием отнесения к объектам I категории является осуществление хозяйственной и (или) иной деятельности по металлургическому производству с использованием оборудования для производства чугуна или стали (первичной или вторичной плавки), включая установки непрерывной разливки (с производительностью 2,5 тонны в час и более) – (п.п. «ж» п. 1). Как видно из второго примера, основным показателем разграничения отнесения соответствующего объекта к I или II категории является производительная мощность. Безусловно, уровень воздействия различается, но очевидно, что потенциальная экологическая опасность такого вида хозяйственной деятельности вне зависимости от уровня производственной мощности высока.

Выше уже упоминалось, что ФЗ от 21 июля 2014 г. № 219 направлен на совершенствование правового механизма предупреждения вреда окружающей среде на стадии подготовки и принятия решения о реализации экологически значимой деятельности. Помимо изменения, вносимого в ФЗ «Об экологической экспертизе», о котором говорилось выше, новации касаются и установления новых требований к отдельным стадиям проектирования, строительства и реконструкции капитальных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Одним из недостатков Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [7] являлась декларативность, содержавшихся в нем норм, предусматривавших требования об использовании наилучших существующих технологий ⁶. К таким, например, относилась норма, содержавшаяся в ч. 1 ст. 36 (при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны… применяться ресурсосберегающие… и иные наилучшие существующие технологии…) ⁷ . Декларативность данного положения предопределялась тем, что оно не подкреплялось нормами обеспечительного характера.

ФЗ от 21 июля 2014 г. № 219 устраняет такой недостаток в правовом регулировании. С 1 января 2019 г. ст. 36 ФЗ «Об охране окружающей среды» будет дополнена нормой, устанавливающей, что проектирование, строительство и реконструкция объектов капитального строительства, зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, и относятся к областям применения наилучших доступных технологий (далее – НДТ), должны осуществляться с учетом технологических показателей НДТ (п.п. «б» п. 18 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. № 219). При этом в последующем с 1 января 2020 г. вступит в действие положение, которым будет дополнено содержание ст. 38 ФЗ «Об охране окружающей среды» и которое будет направлено на обеспечение исполнения вышеуказанного требования. Оно предусматривает запрет выдачи разрешения на ввод таких объектов в эксплуатацию в случае, если на них будут применяться технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели НДТ (п. 19 ст. 1 ФЗ от 21 июля 2014 г. № 219).

В то же время, оценивая позитивно изменения, вносимые в экологическое законодательство, касающиеся обеспечения реализации принципа предупреждения вреда окружающей среде, нельзя не отметить и существенный недостаток ФЗ от 21 июля 2014 г. № 219. Он «оставил без внимания» вопрос о совершенствовании правового регулирования ОВОС.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что хотя экологическое законодательство устанавливает правовой механизм предупреждения экологического вреда, он, тем не менее, по вышеуказанным причинам, не обеспечивает должной реализации принципа предупреждения вреда окружающей среде. Соответственно необходимо продолжить работу по совершенствованию экологического законодательства.