Российское законодательство в сфере высшего образования и цели национального развития: сопоставительный анализ

Национальные цели развития Российской Федерации являются стратегическими приоритетами, раскрывающими образ будущего страны и определяющими политические и социальноэкономические процессы. В соответствии с Указом Президента № 474 с 2020 г. определены новые национальные цели развития России на период до 2030 г.1 По сравнению с предыдущими целями развития до 2024 г. они стали емкими, их количество уменьшилось с девяти до пяти, а многие ранее сформулированные цели стали целевыми показателями.

Новые национальные цели развития страны отражаются на общественном мнении россиян, формируя позитивный образ новой России. Они стали толчком для принятия Правительством РФ новых стратегических документов проектного характера, в том числе Единого плана по реализации новых национальных целей2. В него вошли как предыдущие проекты и госпро-граммы, так и новые, которые в совокупности выступают главным механизмом достижения поставленных целей и создают представления о модели развития страны к 2030 г.

Заложенные в Едином плане цели, задачи, показатели, национальные проекты и государственные программы формируют своеобразную иерархию, которая имеет систему факторов и индикаторов, включает комплекс мероприятий и определяет ответственных лиц (Министерство). Новые национальные цели развития страны структурированы и обладают соотнесенным характером, позволяющим планировать отраслям и регионам свои показатели для достижения единых государственных целей (Аржанова и др., 2019; Беляков, 2017; Гришина и др., 2022).

В рамках новых национальных целей произошли изменения в национальных проектах в сфере высшего образования. Путем интеграции проектов «Наука» и «Образование» в части, касающейся высшей школы, создан единый национальный проект «Наука и университеты» и закреплены федеральные проекты (рисунок 1).

Рисунок 1 – Трансформация национальных проектов в сфере образования ³

Анализ индикаторов, факторов и мероприятий федеральных проектов, входящих в национальный проект «Наука и университеты», показал, что их содержание дополнилось, но существенно не изменилось, а ряд государственных проектов и программ продолжают действовать по утратившему силу указу. Ранее принятые стратегические ориентиры не находили отражение в нормативных документах деятельности вузов (Аббасов, 2022), поэтому подобные выводы позволяют перейти к оценке соответствия действующего законодательства, обеспечивающего функционирование российской системы образования, и национальных целей развития.

Система российского законодательства в части обеспечения структуры и особенностей функционирования системы образования представлена тремя уровнями: законодательным, под- законным и законами субъектов. Всего в систему законодательства входит следующее количество нормативно-правовых документов: законодательных – 2; подзаконных – 31, из них 7 постановлений Правительства и 24 приказа Минобразования; 85 законов субъектов. В соответствии со Стратегией развития РФ описанная система призвана обеспечивать структуру и особенности функционирования российской высшей школы как на федеральном уровне, так и региональном и не должна противоречить национальным целям развития страны.

Действительно, законодательный уровень в области образования не противоречит целям национального развития, поскольку гарантирует право на получение образования как фактора развития личности. Так, согласно ст. 43 Конституции РФ каждый имеет право на образование1, что соотносится с национальной целью «возможности для самореализации и развития талантов». В Федеральном законе «Об образовании» закреплены гарантия получения образования и отсутствие каких-либо дискриминационных барьеров для его получения2.

Дальнейший анализ позволил выявить, что из 111 статей закона «Об образовании» статьи 20, 28, 72 и 105 отражают отдельные национальные цели в сфере образования. Так в ст. 72 раскрываются процессы интеграции научно-исследовательской и образовательной деятельности в высшем образовании. Целями интеграции являются не только увеличение числа студентов, участвующих в научной работе, но и создание лабораторий, проведение исследований, разработок за счет полученных грантов вузами, что совпадает с задачами федерального проекта «Кадры». Согласно ст. 28, программы развития должны включать систему оценок для замера эффективности ее реализации, в том числе роли образовательной организации в реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации3. Следовательно, программа развития вузов должна соответствовать национальным целям, проводить подготовку необходимых кадров, расширять состав молодых исследователей, открывать лаборатории в целях обеспечения качественного образования.

Одним из показателей целей национального развития является индикатор «создание условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов России, исторических и национально-культурных традиций». В законе «Об образовании» не раскрываются цели и задачи воспитания, законодатель предпочел сделать ссылку на план развития образовательной организации, включающий реализацию воспитательного процесса. Каждое высшее учебное заведение в программу развития должно внести программу воспитания. Более того, воспитание должно быть включено в реализацию образовательных программ, Минобрнауки предлагает в рамках примерной рабочей программы девять направлений воспитательной работы, в том числе возможность развития самоопределения, усиление социализации, формирование патриотизма и гражданской позиции, развитие уважения к памяти подвигов Отечества и др.4

Эти направления соответствуют упомянутой цели, индикаторами которой выступают сохранение и развитие исторических и национально-культурных традиций, а также воспитание на их основе. Таким образом, в законе «Об образовании» отражена одна из пяти национальных целей: «возможность для реализации и развития талантов», но без требований «увеличения волонтерской активности» и «повышения числа посещений культурных мероприятий в 3 раза».

Анализ 31 документа, состоящих из подзаконных актов Правительства РФ, Министерства образования и других министерств, регулирующих деятельность высшего образования, а также 85 законов субъектов РФ позволил выявить, что 6 документов из 126 содержат соответствие по одной национальной цели: «возможности для самореализации и развития талантов». В то же время для системы высшего образования отсутствует документ, регламентирующий механизм достижения целевых показателей. Поэтому зачастую образовательные организации или их учредители добровольно принимают на себя дополнительные обязательства по достижению национальных целей, но даже взятые обязательства не приводят к их достижению (Аржанова и др., 2019; Гришина и др., 2022). Более того, динамичное внедрение стратегической программы «Приоритет-2030» также демонстрирует, что развитие в данном отношении не отличается массовостью и эффективностью (Аббасов, 2022).

Сопоставительный анализ показал, что существуют отдельные законы, не вошедшие в отраслевую образовательную законодательную базу, но непосредственно относящиеся к достижению национальных целей в сфере образования. К числу таких нормативно-правовых актов можно отнести волонтерскую1 и культурно-просветительскую работу в образовательной организации.

Важным фактором, влияющим на достижение национальных целей, является обеспеченность бюджетом реализации мероприятий в рамках каждого индикатора национальных целей. Согласно Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 г. и на плановый период до 2023 и 2024 гг., утвержденных Минфином РФ, обобщены планируемые мероприятия для достижения национальных целей2. Минфин РФ указывает, что финансирование одних и тех же мероприятий осуществляется для достижения разных национальных целей. Не представляется возможным говорить здесь о каком-либо несоответствии, так как даже одно мероприятие работает на достижение нескольких целей (Пациорковский, Крухмалева, 2019). Так, мероприятие «увеличение бюджетных мест», согласно плану Минфина РФ, реализуется в рамках цели «возможности для самореализации и развития талантов», а в Едином плане Правительства РФ оно направлено на достижение цели «цифровая трансформация».

Систематизированные Минфином РФ мероприятия важны для формирования сметы расходов и реализации политики повышения затрат на исследования и разработки в сфере образования в соответствии с Планом Правительства РФ до 2030 г. В показателях финансирования системы образования прослеживается незначительный рост расходов в отличие от показателей Плана Правительства РФ3. Это укрепляет уверенность, что поставленные цели будут достигнуты. Однако, несмотря на запланированные расходы, уже в 2021–2022 гг. наблюдались не только перераспределение и снижение объемов средств, но и неисполнение обязательств. Федеральные проекты за 2021 г. исполнены на 90 %4, сметы по дальнейшим расходам на национальные проекты так и не опубликованы, а в свете актуальных рисков влияния пандемии, снижения факторов роста экономики в ходе мировых социально-политических процессов – нуждаются в пересмотре (Аббасов, 2022; Гришина и др., 2022).

Таким образом, анализ соответствия законодательства в сфере высшего образования национальным целям развития до 2030 г. позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    Разработанные национальные цели и действующая нормативно-правовая база являются подтверждением, что проектное управление институционально закрепилось. Новые национальные цели развития страны и проекты, несмотря на их множественность, имеют хорошо структурированный и соотнесенный характер, позволяющий планировать по отраслям, в том числе в системе образования, показатели для достижения единых государственных целей.

• 2.    Существующая система законодательства в сфере образования лишь частично соответствует целям национального развития. Основными документами, в которых отражены некоторые цели развития в области образования, являются Конституция РФ и Федеральный закон «Об образовании». Представленные в последнем национальные цели создают позитивный отклик о законодателях, так как упрощают понимание образовательной нормативной базы, более того, в один закон проще внести изменения в соответствии с новыми целями.

• 3.    В нормативно-правовых документах высшего образования отражены индикаторы только одной национальной цели. Новые цели и их показатели могут успешно реализовываться в системе образования, в том числе участие в сохранении здоровья, обеспечении благополучия населения, формировании комфортной и безопасной среды, обеспечении достойного, эффективного труда и развитии предпринимательства. Однако в рамках действующего законодательства нет четких рекомендаций для системы образования по их реализации.

• 4.    Необходимо создание императивного регулятора в сфере образования для организации работы высших учебных заведений в соответствии с новыми целями развития, обозначенными в Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474. Существенных изменений в целях нет, но появляются все новые проекты, позволяющие лишь некоторым образовательным организациям, предлагая актуальные направления развития в соответствии с национальными целями и индикаторами, получать финансовую поддержку.

• 5.    Законодательство в области образования требует систематизации – нужно провести унификацию всех нормативных и подзаконных актов в соответствии с национальными целями

• 6.    В целях совершенствования проектного управления в рамках программ развития в системе образования как одного из участков их реализации важно разработать единые методические рекомендации, в том числе отдельно для системы высшего образования, в которых будут отражены отраслевые и региональные целевые показатели и индикаторы факторов их достижения.

развития. Так, например, принятая новая система аккредитационных показателей, которые являются обязательными для образовательных организаций среднего общего, среднего профессионального и высшего образования, никак не соотносится с национальными целями, в том числе в сфере образования.

Таким образом, стратегическое значение национальных проектов в сфере образования, сформированный в российском обществе запрос на позитивный образ будущего представляют для власти «обоюдоострое оружие». С одной стороны, при успешной реализации возрастут рейтинги руководства страны, а с другой – неэффективное выполнение задач спровоцирует снижение уровня доверия и сформирует протестные мнения, что чревато флуктуациями, угрожающими целостности социума. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование законодательства для поддержания на уровне массового сознания представлений о том, что актуальные национальные проекты не затухают по аналогии с их предыдущими версиями.