Система единой публичной власти в Российской Федерации: конституционное толкование и реальная практика

2020 год был знаковым для теории и практики российского конституционализма. Впервые Основной закон страны претерпел столь масштабные изменения. Преобразованиям подверглись главы с третьей по восьмую, всего поправки затронули более сорока статей Конституции Российской Фе- дерации, плюс были добавлены пять новых статей со знаком «1».

Вопрос о необходимости конституционных перемен поднимался правоведами на протяжении последних нескольких лет [1; 6; 10-12] и обосновывался в первую очередь «отставанием» конституционных положений

Взгляд. Размышления.Точка зрения ^t^S^^

от стремительно развивающейся реальности. Последние два десятилетия свидетельствуют о развитии всех сфер жизни общества: социальной, научной, технической. Соответственно, и законодательство должно отражать современные реалии, не превращаясь в «мертвые нормы» и «пережитки прошлого». И в первую очередь это касается Основного закона.

Начало конституционного реформирования задал Президент Российской Федерации, обращаясь к Совету Федерации Российской Федерации с ежегодным посланием1, в котором озвучил основные направления предстоящих преобразований. В своей речи Глава государства подчеркнул, что не видит «необходимости в принятии новой Конституции, так как действующая еще не исчерпала весь свой потенциал». Изменения коснулись социальной, политической, экономической сфер жизни государства. Отдельного внимания заслуживает новая концепция организации публичной власти.

Публичная власть выделена от народа и выражает его волю. В толковом словаре термин «публичный» означает «общественный, находящийся в распоряжении общества, устроенный для общества, не частный»2.

Отметим, что сам термин «публичная власть» довольно активно используется в официальных нормативных правовых актах федерального3 и регионального4 уровней, а в 2020 году получил закрепление и в Конституции Российской Федерации, однако легального определения понятия «публичная власть» в российском конституционализме до сих пор нет.

Поправки в Конституцию Российской Федерации 2020 года ввели в конструкцию статьи 132 новое понятие – «система единой публичной власти», и согласно задумке законодателя в данную систему входят органы государственной власти и органы местного самоуправления. Но так ли это на самом деле?

Проанализировав мнения ведущих российских конституционалистов [2; 4; 8; 9; 13] по данному вопросу, выделим признаки публичной власти:

• 1)    обезличенность, то есть публичная власть не принадлежит одному лицу либо группе лиц, а исходит от всего народа государства;

• 2)    через органы публичной власти выражается воля всего многонационального народа, а не отдельной его группы;

• 3)    правом принимать законы наделены только органы и должностные лица публичной власти;

• 4)    принятые органами и должностными лицами публичной власти правовые нормы образуют правовые институты (например: институт парламентаризма, институт президентства, институт уполномоченных по правам человека, институт федерализма и т.д.);

• 5)    территория, на которой действует публичная власть, имеет деление на несколько уровней: федеральный и региональный для государственной власти и муниципальный для местного самоуправления.

На основании изложенного считаем возможным предложить следующее определение юридической категории «публичная власть», под которой предлагаем понимать власть, выделенную от народа и правонаделенную им на осуществление полномочий от своего имени и в своих интересах.

Исходя из конструкции статьи 3 Конституции Российской Федерации в структуру публичной власти входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, что соответствует новой редакции части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти.

Здесь отметим, что статья 3 Конституции Российской Федерации (в отличие от части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации) на первое место выдвигает органы государственной власти, что считаем вполне логичным ввиду подзаконного характера местного самоуправления. Далее важно обратить внимание на тот факт, что ни статья 3 Конституции Российской Федерации, ни часть 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации не говорят о должностных лицах, которые также входят в систему публичной власти (например, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления). Кроме того, согласно доктринальному анализу [3; 5; 7] органами публичной власти являются не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и система органов прокуратуры Российской Федерации, которая, соответственно, также должна входить в систему публичной власти России. Современная конструкция части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации данного тезиса не содержит.

Таким образом, полагаем, что формулировка части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации не в полной мере отражает существующую на сегодняшний день систему публичной власти в России и необходимо разъяснение законодателя относительно данного вопроса, например путем официального толкования указанной нормы Конституционным Судом Российской Федерации.

Кроме того, в конце 2020 года в российской правовой системе появилось легальное определение системы единой публичной власти, под которой в соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. N 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» понимаются «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности».

Конструкция данной нормы отличается от конституционной только наличием в ней «иных государственных органов», под которым, несомненно, понимается сам Государственный Совет Российской Федерации, а вот должностные лица указанных органов законодателем все также «вытеснены» из системы единой публичной власти, что, по нашему мнению, является существенным упущением.

Впрочем, стоит отметить и положительные стороны новой редакции части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации. Так, впервые на конституционном уровне закреплено взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Безусловно, государственная власть и местное самоуправление взаимодействовали и до внесения поправок в Конституцию Российской Федерации в различных формах (например: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, создание совместных совещательных органов, советов, рабочих групп, законотворческая инициатива органов местного самоуправления в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и т.д.), однако институт государственно-муниципального взаимодействия не имел законодательного закрепления.

С принятием конституционных поправок институт взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением получил законное закрепление. Новая редакция части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации выделяет в качестве основной цели государственно-муниципального взаимодействия «наиболее эффективное решение задач в интересах населения». Здесь возникают вопросы; о каких именно задачах идет речь

Взгляд. Размышления.Точка зрения ^^^

и каковы критерии для определения эффективности их решения.

Например, вопросы местного значения, безусловно, отражают интересы населения. Возникает вопрос; необходимо ли органам местного самоуправления при решении вопросов местного значения взаимодействовать с органами государственной власти? Ведь, с одной стороны, органы государственной власти не имеют права вмешиваться в решение вопросов местного значения, а с другой – предоставление муниципальным образованиям субвенций, дотаций и субсидий вполне можно считать формой взаимодействия, направленной в том числе на решение вопросов местного значения.

Поэтому считаем, что термин эффективности можно толковать двояко. Конечно, задачи, затрагивающие интересы населения, должны решаться на том уровне власти, который способен обеспечить их эффективную реализацию. Однако оценка эффективности может носить весьма субъективный характер, что недопустимо в вопросах организации публичной власти. Так или иначе, вопрос толкования положений части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации остается открытым, возможно в скором времени Конституционный Суд Российской Федерации даст разъяснения по данному вопросу.

Кроме того, Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» в статье 2 также содержит положения о взаимодействии органов публичной власти, которое в конструкции данной статьи понимается как принцип деятельности обозначенных органов. Причем законодатель указывает на конкретные виды взаимодействия как принципа деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти: организационно-правовое, функциональное, финансово-бюджетное, по вопросам передачи полномочий. И если первый, третий и четвертый виды взаимодействия еще хоть как-то понятны, то касательно функционального взаимодействия – одни вопросы. При том, что согласно анализируемой статье органы, вхо- дящие в единую систему публичной власти, осуществляют свою деятельность не только на основе принципа взаимодействия, но и на основе принципа согласованного функционирования. И здесь возникает логичный вопрос: чем отличается принцип согласованного функционирования от принципа функционального взаимодействия?

По нашему мнению, предложенное законодательное определение системы единой публичной власти, чересчур перегружено юридическими терминами, что существенно усложняет толкование данной нормы. Полагаем более рациональным сохранить в конструкции статьи только перечисление органов, входящих в систему единой публичной власти, с обязательным включение должностных лиц как системных элементов публичной власти.

Подвоя итог, отметим, что проведенная в России конституционная реформа – мера ожидаемая, обоснованная и необходимая. Законодательство государства должно отражать современные реалии, а нормы права должны быть реальными и «рабочими», а не декларативными или трудно применимыми. В этой связи полагаем, что поправки в Конституцию Российской Федерации 2020 года – событие не только знаковое, но и положительное для всей правовой системы Российской Федерации. В ближайшем будущем научным сообществом не раз будут подниматься те или иные вопросы, связанные с конституционными поправками. В данной статье нами поднята лишь малая часть вопросов, связанных с пониманием системы публичной власти в Российской Федерации, очевидно, что необходимо более глубокое научное осмысление конституционных новелл. Тем не менее считаем, что обозначенные дискуссионные положения части 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации» образуют новые векторы познания в теории и практике конституционализма, которые будут способствовать совершенствованию российского законодательства.