Система правового регулирования статуса муниципального служащего

Институционализация муниципальной службы и выделение законодательства о ней обуславливают также специфику правового регулирования статуса муниципальных служащих. В целом данное направление, безусловно, является неотъемлемой составной частью единой системы правового регулирования института муниципальной службы, однако специфика правового статуса муниципальных служащих как обособленной категории служащих требует отдельного внимания и специального правового регулирования [1].

Надлежащее правовое регулирование муниципальной службы должно основываться на двух фундаментальных положениях. Во-первых, обеспечение и функционирование единой процедуры поступления на муниципальную службу, ее прохождения, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования проблем в сфере муниципальной службы. Во-вторых, обеспечение учета специфики статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, исторических и иных местных традиций, которые могут оказать влияние на организацию муниципальной службы в некоторых муниципальных образованиях [2].

Совокупность правовых актов, которые регулируют статус муниципальных служащих, представлена в двух диапазонах – международно-правовом и внутринациональном. При этом межгосударственные правила в урегулировании отношений на муниципальной службе следует использовать с учетом положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [3] о том, что общепризнанные нормы и принципы международного права являются частью правовой системы РФ.

Среди международных правовых актов, применяемых в рассматриваемой сфере, прежде всего, следует отметить Европейскую Хартию местного самоуправления 1985 г. [4], имеющую ключевое значение в регулировании местного самоуправления в целом и муниципальной службы в частности. Так, в ч. 2 ст. 6 Хартии предусмотрено, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Важно отметить, что поскольку Россия является участницей Содружества Незави- симых Государств, важное значение для правового регулирования местного самоуправления и муниципальной службы имеют соответствующие акты СНГ. Так, 6 декабря 1997 г. на 10-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ в г. Санкт-Петербурге был принят Модельный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» [5]. В целом данный правовой акт регламентирует целый ряд ключевых вопросов муниципальной службы: понятие и организация муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, правовой статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой (ст. 24). Кроме того, в законе закреплен равный доступ граждан к муниципальной службе: «Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям» (ст. 3).

В соответствии с действующим законодательством правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации обеспечивается посредством Конституция РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, решений, принятых на сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов.

Соответственно, система национальных правовых актов представлена тремя уровнями и разновидностями:

• а)    федеральными;

• б)    региональными;

• в)    муниципальными [6].

Безусловно, основополагающим актом в данной подсистеме, да и в системе в целом является Конституция РФ. В Основном законе закреплены конституционные основы местного самоуправления, которые имеют непосредственное значение для правового регулирования муниципальной службы. Так, в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ установлено, что одной из форм народовластия является осуществление народом власти через органы местного самоуправления. Далее, в ст. 12 признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом ч. 2 ст. 15 Конституции РФ обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законодательство. В соответствии со ст. 18 права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч. 2 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а в соответствии со ст. 33 – обращаться лично или направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В ч. 2 ст. 46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы. В соответствии с п.п. «к», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральное законодательство в данной сфере представлено следующими ключевыми актами.

В общем виде – это Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], который содержит ряд положений, касающихся правового статуса муниципальных служащих. Так, в соответствии со ст. 42 закона система правового регулирования муниципальной службы включает правовое требования к должностям муниципальной службы, определение статуса му- ниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы.

Более специальным и имеющим уже непосредственное отношение к регулированию именно муниципальной службы актом является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [8]. Именно данный акт закрепляет общие положения о статусе муниципальных служащих и обеспечивает единых подход и регулирование в данной сфере, поэтому его следует признать основополагающим в области упорядочивания отношений муниципальной службы.

В числе подзаконных актов, которые регулируют правовой статус муниципальных служащих, имеют место, прежде всего, акты Президента РФ и Правительства РФ.

Так, например, 31 декабря 2004 г. постановлением Правительства РФ № 900 был утвержден Перечень категорий муниципальных служащих, подлежащих государственной защите [9], в соответствии с которым к таким категориям муниципальных служащих отнесены должностные лица органов местного самоуправления, которые осуществляют функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений на основании законодательства РФ и законодательства субъектов РФ. 26 мая 2005 г. распоряжением Правительства РФ № 667-р была утверждена форма анкеты, представляемой гражданами РФ, поступающими на муниципальную службу и желающими участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы, в орган местного самоуправления, в аппарат избирательной (конкурсной) комиссии муниципального образования [10].

На региональном уровне субъекты РФ также принимают законы о муниципальной службе, которые конкретизируют положения федеральных законов применительно к конкретному региону, его национальным, организационным, культурным и иным особенностям [11]. В свою очередь, положения Федеральных законов и законов субъектов РФ применительно к правовому статусу муниципальных служащих уточняются в муниципальных правовых актах.

Муниципальный правовой акт представляет собой решение по вопросам местного значения или по вопросам реализации отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятые населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, оформленное документально, обязательное для выполнения на территории муниципального образования, которое устанавливает или изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер [1]. К числу муниципальных правовых актов, которые регулируют статус муниципальных служащих, следует назвать уставы муниципальных образований, решения, принимаемые на сходах граждан, акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления [6].

Муниципальные правовые акты представляют собой, своего рода, локальный (местный) уровень упорядочивания отношений муниципальной службы.

Дискуссионной является роль актов Конституционного Суда РФ в правовом регулировании муниципальной службы. Решения Конституционного Суда РФ в связи с проверкой конституционности отдельных положений федерального и регионального законодательства являются актами применения права, в связи с чем не регулируют общественные отношения. Однако определенное значение в сфере упорядочивания системы и содержания актов, регулирующих муниципальную службу, они имеют. Так, например, 8 февраля 2001 г. Конституционный Суд РФ по запросу Люберецкого городского суда Московской области вынес определение № 45-О «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области» [12], а 15 декабря 2003 г. в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области – постановление № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области»» [13].

Таким образом, статус муниципальных служащих в Российской Федерации является специальным, регулируется федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами и определен целями, задачами и функциями органов местного самоуправления, а также спецификой разграничения вопросов местного значения.