Система уездного управления в Коми крае в конце XVII – первой половине XVIII в.

Исследование вопросов становления и развития системы государственного управления в различные исторические эпохи сохраняет актуальность. Самобытный исторический опыт, накопленный нашей страной в деле построения системы государственного управления в национальных регионах, может быть использован в настоящее время при создании различных моделей управления.

Известно, что период конца XVII – первой половины XVIII в. характеризовался активным развитием всех отраслей хозяйства, освоением новых территорий, изменением системы делопроизводства и др. В различных частях страны это происходило неодинаково. Вариативность обусловлива- лась размерами регионов, национальным составом населения, ролью государства и др. Исходя из этого результаты преобразований также были различными.

Данная работа является первым опытом изучения истории государственного управления в исследуемое время в одном из финно-угорских регионов страны. Цель статьи – рассмотреть влияние петровских преобразований в системе государственного управления на уездное управление Коми края, выявить его специфику и особенности. Для ее достижения решались следующие задачи: определить состав должностных лиц, их функции и регламенты, представить систему документационного управления, отчетность и контроль.

Обзор литературы

В российской историографии в настоящее время появилось много интересных концепций и теорий, посвященных исследованию исторического развития страны. Одна из них – теория модернизации, в рамках которой соответствующий исторический опыт исследуется с учетом региональной компоненты, с одной стороны, и модернизационной составляющей – с другой [3, 60 ]. Это неоднократно отмечалось в работах как российских, так и зарубежных ученых [13; 18–20]. Утверждалось, что для проведения модернизации необходимо было изменить систему управления не только в стране, но и на уровне регионов. Проводя модернизацию как масштабную кампанию, власть «разрушала некоторые структуры традиционного общества, использовала новые формы бюрократического деспотизма» [20, 17 ].

Первый этап модернизации, связанный с государственными реформами Петра I, преследовал цель изменения структуры общества через усиление регламентации общественной жизни, ужесточение контроля и укрепление централизации власти, что не могло не отразиться на системе управления.

В нашей стране изучение истории управления в конце XVII – первой половине XVIII в. имеет давнюю традицию. Такие исследователи, как Е. В. Анисимов, А. П. Виноградов, Н. Ф. Демидова, выделяли периоды «допетровской» и «послепетровской Руси». Последний, по их мнению, характеризовался разрушением старой воеводско-приказной модели управления и созданием новой – коллежской [1; 2; 4]. Для работников государственного аппарата допетровского времени был предложен термин «служилая бюрократия», а для их последователей – «дворянская бюрократия» [4, 15–16]. В работах подчеркивается прогрессивность коллежской системы управления по сравнению с приказной, отмечаются ее вклад в дело развития делопроизводства и ар- хивного дела в имперской России, эффективность и востребованность [17]. Вместе с тем в ряде современных исследований признается эффективность приказной системы, указывается на ее системность и «живучесть» [12; 14–16; 19].

В региональной историографии приказная и коллежская системы управления в конце XVII – первой половине XVIII в. рассматривались как в общих, так и в специальных работах [5; 6, 138– 143 ; 8; 10, 20–32 ]. Авторы, придерживаясь общепринятой точки зрения, выделяли особенности государственного управления на изучаемой территории [8, 20–32 ]. Однако системного изучения уездного управления в конце XVII – первой половине XVIII в. предпринято не было, что усиливает новизну нашей работы.

Материалы и методы

В основу методики исследования был положен системный подход. Системноструктурный, исторический, формально-юридический методы стали базовыми при анализе опубликованных и неопубликованных документов. Последние традиционно делятся на директивные (постановления и решения), организационные (протоколы заседаний), коммуникативные (переписка), учетно-отчетные (отчеты) [7].

Архивные источники представлены фондами, отложившимися в различных архивохранилищах страны, в первую очередь это фонд «Яренская воеводская канцелярия» Российского государственного архива древних актов1 и фонд «Реестр императорских указов, поступивших в Яренское воеводское правление до 1745 г.» Национального архива Республики Коми2. Из всего массива архивной документации нами для достижения поставленной цели были изучены постановления уездной канцелярии, документы волостных органов управления, отчеты представителей волостной и уездной администраций, донесения, отправляемые в центральные органы власти и

(^jl ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ управления, как от отдельных лиц, так и от обществ. Хотя эти документы знакомы исследователям, занимающимся проблемами истории Республики Коми в эпоху феодализма, однако в контексте изучения истории управления они использованы явно недостаточно. Многие из них представлены впервые, что актуализирует заявленную нами тему.

Для полноты раскрытия вопроса был также привлечен массив опубликованных источников, который представлен законодательными актами, содержащимися в Полном собрании законов Российской империи3.

Результаты исследования и их обсуждение

К началу изучаемого периода основная территория, заселенная народом коми и получившая название «Коми край», входила в состав Яренского уезда. Он располагался в бассейне Вычегды (правого притока Северной Двины) с притоками Сысолой и Вымью и верхней части Мезеня. Территория уезда составляла 210 тыс. квадратных верст (около 240 тыс. км²) [9, 26–27 ]. Небольшая часть коми проживала в Пустозерском уезде и на территории Ижемской волости. Все население относилось к категории черносошных, с начала XVIII в. – государственных крестьян, которые не знали крепостной зависимости, платили налоги и исполняли государственные повинности в пользу государства. Высшими органами управления территорией были Сибирский приказ, Новгородская и Устюжская четверти, находившиеся в Москве.

В 1607 г. указом царя Василия Ивановича Шуйского в Яренском уезде было введено воеводское управление. Воевода отчитывался непосредственно перед правительством за сбор податей и выполнение повинностей, руководил аппаратом и т. д. [11, 20–32 ]. Он был посредником между существовавшими до этого времени выборными волостными правлениями и центральной властью.

Параллельно с воеводским в уезде на протяжении XVII в. функционировала еще одна модель управления. Она была сформирована в результате появления здесь «отхожих волостей», т. е. территорий, вышедших из воеводского управления, причем на них проживало 55 % всего населения уезда. Причиной «ухода» от воеводы было нежелание платить налоги назначенному чиновнику. Вместо этого предлагалось оставить механизм выплаты налогов непосредственно царю, который существовал здесь до введения воеводства [8, 140–142 ]. Царь пошел навстречу и подтвердил самостоятельность территорий царскими грамотами. Высшую власть в «отхожих волостях» представляли целовальники, а на оставшейся территории – воевода.

Как нам представляется, поддерживая желание ряда территорий подчиняться непосредственно царю, государственная власть через централизацию управления обеспечивала компромисс между традиционным управлением и новыми потребностями общества, которые были формой усиления государственного управления. При этом установившийся издавна социальный порядок был сохранен. Государственное управление выступало здесь в качестве компенсаторной, щадящей структуры старого порядка и формы развития общества. Выбирая стратегии государственного управления на территории Коми края для той или иной территории, власть, возможно, учитывала различия в их природном базисе.

Для осуществления функций управления уездом в изучаемое время в Яренске была образована воеводская канцелярия во главе с воеводой. Канцелярия состояла из столов (повытий), которыми руководили подьячие. Их количество варьировалось от двух до пяти человек, а число столов зависело от объема работы. В аппарат управления входили и писчики (пищики), которые, как и подьячие, назначались воеводой. Контроль над деятельностью всех должностных лиц осуществлял «товарищ воеводы», а при его отсутствии обязанности возлагались на более опытного подьячего. Кроме этих должностных лиц в воеводском управлении была учреждена должность переводчика, так как многие служилые люди не знали коми языка.

Сложившееся делопроизводство к началу XVIII в. определялось как приказное, которое должно было осуществлять работу с входящими и исходящими документами. Необходимо было правильно их оформить и сохранить. Специальных узаконений, посвященных документационному обеспечению управления, не было. Отсутствовали прописанные регламенты по ведению дел, правила оформления входящих и исходящих документов. Функции работников, ведущих делопроизводство, также не были определены.

Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах были столпы (столбцы). Текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов – столбцов – путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получался столп, который в длину мог достигать нескольких десятков метров.

В начале XVIII в. были запущены активные преобразования в системе управления, что привело, как указывается в исследованиях, к его «форсированной бюрократизации» [19, 56]. Стимулом к преобразованиям стала Северная война. Она потребовала мобилизационных усилий, реализация которых проходила, в частности, через усиление бюрократии [19, 53]. В центре внимания оказался центральный аппарат, подвергшийся кардинальным изменениям. Была введена коллежская система управления и делопроизводства: появились новые документы, новые органы управления, отменялась столбцовая форма документа, начался повсеместный переход на тетрадную форму, впервые архив отделился от делопроизводства и т. д. Коллежская система управления, базировавшаяся на коллегиальном принятии решений, была призвана изменить существовавшую систему.

Созданный в результате Петровских реформ 1708–1711 гг. институт губернаторов должен был заменить воевод и воеводское управление. Однако этого не произошло. Воеводы и воеводские управления были воссозданы в 1719– 1725 гг., а в последовавших за этим указах 1727 г. и «Наказе губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» 1728 г. были прописаны основы местного управления4. Вместо подьячих появились канцеляристы, подканцеляристы и архивариусы. Канцеляристы, подканцеляристы воеводской канцелярии, как и в предыдущее время, назначались воеводой. Изредка они могли избираться и самими канцелярскими служителями. Как и прежде, наблюдение за работой канцелярии воевода возлагал на своего товарища, а в случае отсутствия такового – на канцеляриста «с приписью». Кроме канцелярских служителей в воеводской канцелярии работали так называемые счетчики, обязанностями которых были ведение учета и хранение казенных денег и ценностей. В Яренском уезде основную массу канцелярских служащих по-прежнему составляли представители центральных районов страны.

В 1720-х гг. императором был опубликован ряд указов, посвященных регламентации документационного обеспечения управления: Генеральный регламент 1720 г., Табель о рангах 1722 г., штаты, реестры, указы о структурах учреждения на местах и т. д.5 Как считают исследователи, в основе их составления лежала европейская практика работы с документами, о которой император узнал во время своего путешествия. Особое внимание в Генеральном регламенте обращалось на регистрацию документов, правильное ведение дел и контроль. Обязательным реквизитом стала подпись под документом служащих, принимавших участие в обсуждении вопроса, предусматривалась также передача дел на архивное хранение.

(^jl ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ

Несмотря на то что к началу XVIII в. появилась масса узаконений и распоряжений в области организации работы органов власти, на территории Коми края полного перехода на коллежское управление, как и делопроизводство, не произошло, наблюдались лишь некоторые его элементы. Не отмечено никаких изменений и на уровне терминологии. Изучение архивных материалов показало, что основная масса документов носила названия «челобитные» и «доношения»6. Новые термины, введенные в коллежское делопроизводство, например «премории», «отпуска» и др., встречались крайне редко7. Оформление документов, подаваемых в Яренскую воеводскую канцелярию, не соответствовало требованиям коллежского делопроизводства. Содержание документов было пространным, отсутствовали точки и заглавные буквы, довольно частыми были случаи буквенного обозначения цифр и т. д.

Причина такого положения дел состояла в следующем. Реформируя делопроизводство, законодатель не учел, что чиновничество воеводских уездных канцелярий было не готово вести делопроизводство по новым требованиям, прописанным в законодательных документах. Писчики и подьячие канцелярий не были профессионалами и в делопроизводстве исходили из традиций и опыта, накопленного ими за годы службы. Длительность работы на одном месте, особенно при работе с документами, рассматривалась как одно из ценнейших качеств государственного служащего. Такой подьячий мог вести самые разнообразные дела – от судебно-следственных до статистико-экономических. Подготовка новых служащих осуществлялась по тем же правилам, когда главным было уметь ориентироваться в массе бумаг и документов. Это неоднократно подчеркивалось исследователями, занимавшимися историей Петровской эпохи и государственной службы [14, 59–61 ].

Проводя реформы начала XVIII в., власть на уровне уездов не смогла ор- ганизовать преобразования делопроизводственной службы и управления и оказалась неготовой к изменениям. В результате приказное делопроизводство продолжало существовать наряду с коллежским. Коллежское делопроизводство активно внедрялось и развивалось в центральном аппарате. На местах, в нашем случае в Яренском уезде, сохранялось приказное делопроизводство с элементами коллежского.

Заключение

Изучение системы уездного управления Коми края в конце XVII – первой половине XVIII в. позволяет предположить, что коллежская модель государственного управления на уровне Яренского уездного управления не смогла вытеснить приказную. Это наиболее ярко проявилось в системе делопроизводства. Приказная система эволюционировала по своим законам и демонстрировала жизнеспособность. В Коми крае не произошло реформирования уездного управления и системы управления документами. Лишь к концу XVIII в., когда значительно возрастет документооборот, в системе документационного управления начнут действовать регламентация и унификация, коллежская система делопроизводства будет внедрена.

Относительно специфики системы управления в Коми крае необходимо отметить следующее. Во-первых, все делопроизводство велось на русском языке, поэтому для составления бумаг и ответа на обращения населения в канцелярии служили переводчики с русского на коми и наоборот. Во-вторых, в силу удаленности края от центра и центральных органов управления на изучаемой территории отсутствовала регламентация делопроизводства, которая была сформирована и активно применялась на соседних территориях, например на Урале. В-третьих, в управлении Коми края сохранялась система кормлений и подношений. Общего сокращения аппарата управления на уровне уезда, как это было заявлено царем-реформатором, не произошло.

Поступила 21.04.2021; одобрена 24.06.2021; принята 15.07.2021.