Социопсихологическое обеспечение законотворчества

Среди задач, стоящих перед отечественной социологией в условиях осуществляемых преобразований, одно из главных мест занимает социологическое обеспечение законов, правовых решений, принимаемых законодателем.

Целесообразность включения в теорию и практику социологии и психологии законотворчества идеи законопроекта обусловливается следующими обстоятельствами.

Во-первых, это требуется для формирования более точного общетеоретического представления о структуре, механизме и процессе «запуска» начального этапа законотворчества. Идея законопроекта позволяет конкретизировать этап законодательной инициативы и «высветить» новые содержательные психологические и технико-юридические ее линии (идеи законопроекта), взаимосвязи с концепцией законопроекта. Идея законопроекта нередко отождествляется с его концепцией. Так, В. Б. Исаков дает следующее наименование первой стадии подготовки проектов законов — «формирование идеи (концепции) законопроекта» 1. Этот же подход развивается им в статье «Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса» 2. Идея законопроекта предшествует его концепции. Концепция законопроекта — гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, т. е. когда идея уже оценена и принято решение «развивать» ее в законопроект 3. Различение идеи и концепции законопроекта желательно и по практическим обстоятельствам. Уровень социологической и психолого-юридической подготовки нашего депутатского корпуса таков, что очень немногие из депутатов могут сами подготовить полноценную концепцию законопроекта, объективно и своевременно оценить качество подготовленной кем-то концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты.

Во-вторых, признание в качестве начального этапа идеи законопроекта может способствовать усовершенствованию психологического прогнозирования и планирования законотворческой деятельности. Однако нужно несколько изменить правовой режим работы компетентных органов с поступающими идеями законопроектов. Сроки рассмотрения и оценки выдвинутых идей законопроектов должны быть значитель- но увеличены и различаться в зависимости от масштаба предлагаемого законодательного нововведения. От трех месяцев до одного года — такие временны´е интервалы целесообразны для объективной оценки идей законопроектов. Кроме того, возможно составление двух-, трехлетних планов законопроектных работ, так как финансово-экономическое обеспечение законопроектов не может находиться в отрыве от государственного бюджета и его временны´х характеристик.

В-третьих , четкое юридическое оформление идеи законопроекта и последующая тщательная психологическая и аналитическая работа субъектов права, участников законотворческого процесса позволяют сэкономить интеллектуальные, организационные и материальные ресурсы при вынужденном рассмотрении Палатой представителей разных, порой совершенно необдуманных, законопроектов.

Социально-психологическая обусловленность законотворчества должна отражаться всесторонне и объективно. При подготовке правовых норм, законопроектов следует учитывать, как они будут восприняты теми, кому адресуются, какой эмоциональный отклик вызовут, а также способы конкретного воздействия и влияния на людей. Так, В. Н. Синюков отмечает, что «законы не должны слишком забегать вперед. Прогрессивность законов работает против них, так как этим законам не корреспондируют наличные социально-экономические отношения» 4.

Исследование процесса социально-психологической обусловленности при формировании законопроектов (правовых норм) необходимо в первую очередь для того, чтобы свести к минимуму возможное психическое и иное негативное действие законопроекта; всесторонне изучить социально-психологические условия жизни граждан, влияние принятого закона на причинно-следственные связи; увидеть задачу в выяснении того, какое отражение норма права получит в сознании людей, совпадет ли это отражение с тем, что хочет законодатель заложить в норму; преодолеть у граждан негативизм по отношению к праву и закону; определить его истинность; показать, какое влияние окажет закон на судьбы людей; проанализировать реакцию общества на принятый закон.

Здесь полезно обратиться к зарубежному опыту. В Канаде решение о том, нужно ли разрабатывать закон или регулирующий акт, принимается Кабинетом на основе информации, подготовленной чиновниками из соответствующего министерства. Информация должна быть точной, своевременной и полной. В соответствии с директивой Кабинета о законотворческой деятельности для ее предоставления необходимо: проанализировать проблему и альтернативные варианты ее решения; провести консультации с заинтересованными лицами, на которых может оказать влияние предлагаемый вариант решения; проанализировать последствия предлагаемого варианта решения; оценить ресурсы, необходимые для использования предлагаемого варианта решения, включая ресурсы для введения его в действие и исполнения 5. Вся- кий раз, когда решается вопрос об издании законопроекта, правотворческий орган должен иметь доказательства необходимости принятия такого проекта закона. Правовое регулирование должно использоваться только тогда, когда это действительно надо. Вопрос о выборе надлежащего средства должен быть рассмотрен на ранней стадии выработки концепции законопроекта. Решение о целесообразности принятия закона должно приниматься только после оценки всего спектра возможных средств достижения социальных, политических и иных целей.

Необходимость изменения законодательства внешне может проявляться:

• —    в спонтанном появлении большого числа новых законопроектов, обычно разрабатываемых разного рода инициативными группами;

• —    в усилении критики старого закона заинтересованными лицами о целесообразности внесения изменений и дополнений в закон;

• —    в общественной законодательной инициативе, т. е. разработке группами граждан и гражданскими объединениями инициативных законопроектов и доведение их до сведения депутатов и граждан. Процедура реализации этого права может применяться, например, если депутаты не замечают какой-то важной общественной проблемы, не принимают необходимых решений, не реагируют на обращения граждан и т. п. В этих случаях достаточно большое число граждан, например сто тысяч, должны иметь право, поставив свои подписи под проектом закона, заставить депутатов парламента его рассмотреть, внеся его в парламент. Депутаты, в свою очередь, могут принять или не принять этот законопроект, но не имеют права его не рассматривать;

• —    в дискуссии среди ученых, практиков, должностных лиц, СМИ об обязательности внесения изменений и дополнений в законодательство и так далее.

На первом этапе выявляются объективные (социальные, политические, экономические, психологичес-кие)причины, обусловливающие необходимость создания новой правовой нормы: потребность общества в установлении (изменении) законодательного регулирования общественных отношений в той или иной сфере; различие интересов социальных групп, заинтересованных в данном законе; устойчивость общественных отношений, подлежащих правовому регулированию; зрелость установления нормативного материала для урегулированности общественных отношений; возможность выявления общих аспектов, единой основы правового регулирования; возможность применения данной нормы в конкретных социальных условиях. На втором этапе важны субъективные факторы, требующие разработки законопроекта, когда выбор субъектом права законодательной инициативы может быть обусловлен: сферой профессиональных интересов парламентариев; сферой личных интересов парламентариев. Наиболее важной функцией социологии законотворчества является установление соответствия данной нормы и фактически сущест- вующей социальной реальности. На данном этапе делается вывод о целесообразности или неадекватности введения правовой нормы в конкретных исторических условиях.

Важно знать ситуации, когда нормативно-правовое регулирование законотворческой деятельности целесообразно осуществлять только в форме закона: основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическая ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам; порядок выборов президента, депутатов Палаты представителей, формирование Совета республики, их правовой статус; порядок ратификации и денонсации международных договоров Республики Беларусь и ратификация и денонсация таких договоров; правовые основы экономического, социального и экологического развития страны; правовое положение партий и иных общественных объединений; правовой статус СМИ; порядок формирования и расходования государственного бюджета, налоги и сборы; общие вопросы национальной безопасности Республики Беларусь; порядок введения режима чрезвычайного, военного положения; уголовная ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний; судоустройство, прокурорский надзор, адвокатура.

Приступая к работе над законопроектом, важно всесторонне оценить необходимость издания закона:

• —    уяснить, имеется ли в действительности проблема, требующая принятия законодательных решений, и каков при этом должен быть объем правового регулирования;

• —    определить, является ли правовое регулирование соразмерным преследуемым целям;

• —    четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые имеется в виду достичь изданием нового закона;

• —    установить место будущего закона в системе законодательства, отрасли, подотрасли законодательства и т. п.;

• —    обозначить сферу общественных отношений, которая регулируется рассматриваемым законопроектом;

• —    определить круг правоприменителей и их полномочий по применению норм права, установленных данным законопроектом;

• —    выявить нормативные правовые акты (НПА), принятые в развитие рассматриваемого законопроекта;

• —    определить НПА, которые должны и могут быть приняты в развитие законопроекта;

• —    если требуется принятие именно закона, надо определить содержание его положений, т. е. какие правила поведения (отношения) следует предписать, разрешить или запретить и какие санкции ввести в случае нарушения закона;

• —    изучить действующие НПА по теме проекта либо решающие близкие по содержанию вопросы;

• —    ознакомиться с практикой применения действующих НПА;

• —    проанализировать предложения ученых, результаты опроса общественного мнения и соответствующие статистические данные.

Возможные негативные психолого-социальные или иные последствия (вероятность наступления тех или иных событий) действия будущего закона (отдельных правовых норм) для развития общества и экономики: не прогнозируются финансовые последствия (возможные последствия для государственного бюджета и бюджетов органов управления); последствия для охраны здоровья и безопасности; нездоровый морально-психологический климат и напряженность в обществе; массовое пьянство; растущая безработица; конфликты в обществе; рост преступности, количества лиц, употребляющих наркотики, и т. п.; расслоение либо раскол общества на нищих, бедных и богатых; экологические последствия; рост цен; последствия для устойчивого развития; необоснованное доминирование интересов отдельных социальных групп; ущемление личных и имущественных прав человека; усиление социальной и межнациональной напряженности; падение духовного уровня, недовольство и протест граждан, трудноразрешимые противоречия (социальная раздражительность), массовые настроения (неравенство реалий жизни, ощущение неполноценности), повод для противоправных действий; возникновение клановых, корпоративных ценностей; резкое падение престижа законов, правовая десоциализация общества; распространенность в массовом сознании культа вседозволенности и психического насилия; формирование чувства безнаказанности; утрата морально-нравственных ценностей; макроэкономические последствия; последствия для бизнеса и упрощения взаимоотношений с административными органами; возможны последствия разного характера.

Последствия воздействия законопроекта на уровень жизни людей могут быть прямые (социальные группы — многодетные семьи, безработные, пенсионеры, родители-одиночки и др.) и косвенные.

Планировать нужно не только деятельность по разработке законопроектов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется (закона, постановления правительства, указа президента), его название и т. д. Надо планировать и мероприятия по законопроектной работе: научные исследования и разработки, психолого-правовые эксперименты, психотехнологии, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов. В планах законодательной деятельности важно учитывать обязательность принятия НПА, при отсутствии которых закон не может быть реализован.

Планирование, основанное на научном и психологическом подходе, позволит предотвратить принятие законов, регулирующих отношения, не входящие в предмет закона. Планирование сделает эффективной и своевременной работу по упорядочению и «расчистке» законодательства: устранению множественности НПА, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга НПА, систематизации законодательства. С нашей точки зрения представляется оправданным, чтобы планирование принятия законопроектов осуществлялось непосредственно субъектами права (депутатами) на этапе разработки государственных программ и ежегодных планов подготовки законопроектов.

Необходимость совершенствования законодательства требует планирования, психологического прогнозирования и осуществления не только законотворческих задач, но и других, связанных с ними мероприятий. Конечно, реальная жизнь требует от депутата при определенных обстоятельствах высокой оперативности в законотворческом урегулировании возникших проблем. Но это ни в коей мере не означает, что процесс законотворчества протекает стихийно. Он планируется, и этим достигается согласованность в подготовке законопроектов всех субъектов права законодательной инициативы, устраняется дублирование в правовом регулировании. Планирование законотворческой деятельности эффективно, если оно вносит определенный порядок в большой поток законодательных инициатив; определяет приоритетность сфер общественных отношений, требующих создания или обновления правовых регуляторов; упорядочивает взаимоотношения всех ветвей государственной власти в процессе законотворчества; закладывает полезные национальные парламентские традиции.

Для предупреждения издания несогласованных законов большое значение имеют планирование и психологическое прогнозирование законотворческой деятельности, ознакомление широкой общественности с законопроектами и хорошо налаженная информационно-психологическая служба в системе государственных учреждений и общественных организаций. Все это дает возможность приостановить зарождение конфликта или пресечь его в самом начале.

В связи с этим одним из важнейших факторов является тесное взаимодействие законотворчества и психологической науки. Несмотря на принимаемые в этом направлении меры, проблема научного и социопсихологического обеспечения законотворчества еще не решена. У субъектов права недостаточно психолого-правовых и организационных возможностей существенно влиять на планирование исследований в стране и их проведение. Одним из способов решения обозначенной проблемы может стать отражение в новой государственной программе тем научных исследований, непосредственно связанных с наиболее сложными и значимыми законопроектами, подготовка которых будет предусмотрена этой программой. Закрепление конкретных тем, а также научных учреждений, ответственных за их изучение, и сроков предоставления результатов исследований субъектам права явится организационно-правовым механизмом взаимодействия психолого-юридической науки и законотворчества на перспективу.

Надо предвидеть и прогнозировать социальноправовые и психологические последствия принятия закона, здесь нужны четкие расчеты и достоверная экспериментальная, статистическая и иная информация. Следует возобновить интерес науки к социальной и психологической информации, это позволит наполнить правовые нормы конкретным жизненным и психологическим содержанием, предвидеть риски и возможные социальные отклонения, которые может вызвать принятие того или иного законопроекта.

Таким образом, в целях разрешения обозначенной проблемы целесообразно: введение института прогнозирования социально-экономических, психологических и иных последствий в отношении проектов закона, регулирующих наиболее важные и комплексные правоотношения. Для оценки подготовленного субъектом права прогноза важно, чтобы действовал и внедрялся поэтапно независимый институт оценки прогнозирования последствий принятия закона, что будет способствовать более тщательному подходу при выборе концепции правового регулирования законотворческой деятельности и конструкции конкретной правовой нормы. Кроме того, без функции психологичексого прогноза невозможно разработать современную, отвечающую потребностям сегодняшнего дня концепцию законопроекта, подготовить качественный по содержанию и форме проект закона и содействовать его прохождению (обсуждению, согласования, принятию); создать систему мониторинга законотворчества, который будет содействовать целенаправленному планированию законотворческой деятельности и ее координации. Помимо этого она должна выступить важнейшим элементом психологоправового информирования, определенной функцией «канала обратной связи», содействовать совершенствованию практики применения законодательства и своевременному внесению требуемых изменений и дополнений в законы. Создание системы мониторинга законов будет способствовать формированию новой современной психолого-правовой культуры не только субъектов права, но и государственных служащих, а также всего общества. Изучение ее теоретических положений, несомненно, обогатит знаниями субъектов права (депутатов) и других участников, обеспечивающих различные этапы законотворческого процесса.

• ¹    Исаков В. Б. Стадии подготовки проекта закона // Законодательная техника : науч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 59–60.

• ²    Исаков В. Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса // Юридическая техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. 2007. № 1. С. 172.

• ³    Баранов В. М. Концепция законопроекта : учеб. пособ. Н. Новгород, 2003. 190 с.

• ⁴    Синюков В. Н. Исполнение законов: круглый стол / В. Н. Синюков // Советское государство и право. 1991. № 7. С. 11.

• ⁵    Законотворчество в Канаде / отв. ред. С. В. Кабышев (пер. с англ.). М., 2006. С. 10.