Совершенствование правового регулирования сотрудничества органов внутренних дел и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции

При всем многообразии теоретических и практических подходов к организации противодействия коррупции сегодня не подвергается сомнению тезис, согласно которому государство не сможет эффективно выполнять данную задачу без привлечения к выработке и реализации антикоррупционной политики институтов гражданского общества. Несмотря на то, что совместные действия правоохранителей и общественности напрямую закреплены в антикоррупционном законодательстве и документах стратегического планирования, отмечается недостаточность систематизации ее организационно-правовых средств. Согласно официальным статистическим данным, по количеству ежегодно выявляемых коррупционных преступлений на всей территории страны ведущими среди правоохранительных структур выступают органы внутренних дел (далее – ОВД) [1, с. 277-278].

Существующая структура ОВД Российской Федерации, продолжая испытывать кардинальные процессы реформирования, чтобы отвечать современным требованиям общества, нуждается в дальнейшем совершенствовании организационного и правового обеспечения. Задачи противодействия коррупции, стоящие перед ОВД, и прежде всего перед их специализированными подразделениями, многоаспектны, их решение невозможно без объединения сил с институтами гражданского общества и правового регулирования организации этих отношений.

Под правовым регулированием понимается форма регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями, со- держащимися в нормах права. Механизм правового регулирования включает в себя правовые нормы, правовые отношения, правовую ответственность, правовое сознание и т.д.1 Единый нормативный правовой акт, регламентирующий совместную работу по противодействию коррупции с институтами гражданского общества, в МВД России в настоящее время отсутствует, данные нормы отражены в различных ведомственных нормативных правовых документах по основным направлениям оперативно-служебной деятельности.

Как свидетельствует международный опыт, институты гражданского общества выступают действенным инструментом противодействия коррупции, так как именно они помогают предотвращать и изобличать коррупционные факты. В связи с этим можно констатировать, что только сотрудничество правоохранительных структур и представителей гражданского общества обеспечит положительный результат в противодействии коррупции.

Обзор литературы

Вопросам противодействия коррупции, организации взаимодействия с институтами гражданского общества и правового регулирования правоохранительной деятельности посвящены научные исследования А.С. Автономова, Р.Р. Алиуллова, Б.Я. Гаврилова, И.Ю. Захватова, П.А. Кабанова, Е.В. Киричёка, A.M. Кононова, М.А. Молчановой, Ю.Г. Наумова, Ю.А. Тихомирова, Ю.В. Трун-цевского, Т.Я. Хабриевой и других ученых.

Отмечая неоценимый вклад перечисленных авторов, констатируем, что правовой механизм противодействия коррупции как правовое явление и его контекст совместной антикоррупционной деятельности с институтами гражданского общества все еще находятся в поле зрения исследователей.

Материалы и методы

Основу изучения объекта исследования составили диалектико-материалистический метод, комплекс общенаучных (формально-логический, абстрагирование, структурно-функциональный, системно-структурный и др.) и специальных (статистический, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.) методов познания. Эмпирическими данными выступили международные и отечественные антикоррупционные нормативные правовые доку- менты, а также научные работы по теме исследования.

Обобщение полученных научных знаний способствовало обоснованию теоретических выводов и практических рекомендаций. Использование такого частного метода познания, как изучение нормативных правовых документов, дало возможность сопоставить внешние и внутренние факторы, выделить отличительные тенденции, установить сформированность знаний, обобщить эмпирические данные, сформулировать выводы и решения. Применение перечисленных научных методов обеспечило воплощение требований системного, ситуационного и комплексного подходов анализа исследуемых общественных отношений.

Результаты исследования

Становление российского антикоррупционного законодательства осуществляется с начала 90-х годов ХХ века. С момента образования суверенной России идет процесс создания механизмов противодействия коррумпированности государственного аппарата. Но формирование реальной правовой базы, предусматривающей взаимодействие уполномоченных органов государственной власти и управления в сфере противодействия коррупции с представителями гражданского общества, началось в России в 2006 году после ратификации Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию2. Став частью российской правовой системы, указанные международные акты создали реальные предпосылки для формирования в России системы органов, занимающихся противодействием коррупции, и активного включения в данную деятельность институтов гражданского общества.

Важнейшим элементом механизма сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции выступает его правовая основа. Она представляет собой общие правила поведения, установленные государством, которые имеют общеобязательную силу, регулируют совместную деятельность в рассматриваемой сфере, наделяют участников соответствующими правами и обязанностями, а также устанавливают их ответственность.

Проведенный анализ действующего законодательства, регулирующего вопросы совместной деятельности ОВД и институтов гражданского общества по противодействию коррупции, не позволяет говорить о существовании отдельной правовой подсистемы в данной области. Правовые нормы рассредоточены в различных нормативных правовых актах: национальных1 и меж-дународных2, которые, в свою очередь, детально конкретизированы: в базовых федеральных за-конах3; документах стратегического планирова-ния4, составляющих важную правовую основу сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества, определяющие дальнейшее его совершенствование; указах и иных актах Президента России5; постановлениях и распоряжениях Правительства РФ6; межведомственных7 и ведомственных нормативных правовых актах МВД России8. Подзаконные правовые акты выполняют функцию обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права [2, с. 261]. Особенностью ведом- ственного нормативного регулирования, отмечает Ю.Г. Арзамасов, является то, что оно позволяет разгрузить закон от деталей «технологического порядка», характерных только для деятельности отдельного министерства или ведомства [3, с. 70].

Изучение нормативных правовых актов, регламентирующих совместную деятельность подразделений МВД России с гражданами и их объединениями, позволяет констатировать, что в них содержится не более чем «норма-принцип» об организационном подходе к деятельности подразделения во взаимодействии с внешними субъектами, которая повторяется в каждом Типовом положении подразделения МВД России, либо они посвящены вопросам взаимодействия по конкретным направлениям правоохранительной деятель-ности9. При этом представляется принципиально важным рассматривать совместную деятельность ОВД и институтов гражданского общества в ре-

• ¹    Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты.

• ²    Основные: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ); Конвенция против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Федеральным законом от 26.04.2004 № 26-ФЗ).

• ³    Федеральные законы: от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»; от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных актов»; от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»; от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ; от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», законе РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»; от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.

• ⁴    Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; Концепция общественной безопасности в РФ, Стратегия национальной безопасности РФ; Стратегия экономической безопасности РФ; Стратегия противодействия коррупции РФ; Национальный план противодействия коррупции; Государственная программа РФ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» и др.

• ⁵    Указы Президента РФ: от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»; от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»; от 23.05.2011 № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»; от 28.07.2011 № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» и др.

• ⁶    Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») и др.

• ⁷    О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности: указание Генпрокуратуры России № 11/11, МВД России № 1 от 17.01.2023.

• ⁸    Приказы МВД России: от 16.03.2015 № 340 «Об утверждении Положения о Главном управлении экономической безопасности и противодействия коррупции Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 6, 13.16); от 16.06.2011 № 679 «Об утверждении Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 7); от 09.01.2018 № 1 «Об органах предварительного следствия в системе МВД России» (ст. 4 Приложения №1, ст. 4 Приложения №1, ст. 4 Приложения №3, ст. 4 Приложения №4); от 28.06.2016 № 343 «Вопросы Управления по организации дознания Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 6), от 16.06.2011 № 683 «Об утверждении Положения об Управлении по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 7, 8); от 05.06.2017 № 355 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» (ст. 6); от 15.06.2011 № 636 «Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте» (ст. 8); от 01.09.2017 № 690 «Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» (ст. 6); от 17.01.2006 № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (вместе с «Инструкцией о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» п. 2 раздел 1); от 24.02.2012 № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России» (глава 2); от 12.09.2013 № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» и др.

• ⁹    Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, рассмотрение обращений граждан и др.

шении вопросов противодействия коррупции в качестве сотрудничества, как наиболее организованную форму взаимодействия. Категория «сотрудничество», закрепленная в федеральном законе «О полиции»1, в самом тексте не раскрывается, в других нормативных правовых документах встречается редко2. В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности»3 близкие по смыслу термины «содействие» и «сотрудничество» постоянно чередуются в различных по содержанию формулировках. Уточнение понятийного аппарата дает возможность расширения по использованию различных форм противодействия, способствует разграничению содержания видов ответственности, а также минимизирует правоприменительные ошибки.

Вследствие отсутствия ведомственного нормативного правового акта МВД России, регулирующего вопросы сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, определяющего цели, задачи, принципы, формы (методы), критерии оценки и т.д., в практической деятельности возникают сложности в выстраивании взаимоотношений указанных субъектов. Ранее действовал приказ МВД России от 1 января 2009 г. № 1 «Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами массовой информации и институтами гражданского общества на 2009-2014 годы»4, который определял цели, задачи и основные направления совершенствования взаимодействия ОВД РФ со СМИ, политическими и религиозными организациями, а также иными институтами гражданского общества. Однако данный приказ рассматривал общие вопросы взаимоотношений ОВД и общественности, не регулируя конкретно общественные отношения по противодействию коррупции. После прекращения его действия новый приказ, регулирующий отношения с институтами гражданского общества, принят не был, хотя имелись соответствующие научные разработки в Академии управления МВД России [4]. Следует отме- тить, что отдельный нормативный правовой документ МВД России по объединению усилий ОВД с институтами гражданского общества именно по противодействию коррупции не принимался.

Таким образом, анализ антикоррупционного законодательства РФ и ведомственных нормативных правовых актов МВД России дает основание утверждать, что необходимость объединения сил ОВД и институтов гражданского общества лишь констатируется: оно выделено в качестве принципа совместной деятельности полиции; передаются самые общие представления о взаимодействии и сотрудничестве, конкретизация же процедуры данных взаимоотношений остаётся за рамками нормативного правового регулирования. С учетом декларативного характера правового регулирования совместной деятельности ОВД с институтами гражданского общества по противодействию коррупции представляется крайне важной дальнейшая работа по совершенствованию правового регулирования данного направления. При всей важности и многогранности организации такого сотрудничества добиться отражения в нормативных актах всех нюансов данной проблемы, по нашему мнению, практически невозможно. Полагаем, значительный потенциал содержится в положительном опыте субъектов РФ на примере развития регионального законодательства5 и правоприменительной практики.

Рассмотренные выше правовые нормы представляют собой правовую основу сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, под которой следует понимать совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих отношения, возникающие в сфере этой деятельности. В целом она включает: ратифицированные международные конвенции, Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и принятые в соответствии с ними ведомственные нормативные правовые акты МВД России, которые в своей совокупности представляют правовой механизм рассматриваемого сотрудничества.

Таким образом, правовой механизм сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества представляет собой единую систему правовых средств, при помощи которых должно обеспечиваться результативное правовое воздействие на взаимоотношения субъектов в сфере противодействия коррупции.

Обсуждение и заключение

Среди основных задач правового регулирования и юридического сопровождения деятельности МВД России в 2022 - 2026 годах следует выделить следующие: совершенствование нормативно-правового регулирования оперативно-служебной деятельности ОВД в сфере противодействия преступлениям в области коррупции (п. 2 ст. 4, гл. 2)1.

Национальная стратегия противодействия коррупции2 установила цель данного процесса в искоренении причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Достижение этой цели возможно путем формирования соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции.

Для решения сложных задач урегулирования общественных отношений юридической техникой используются концепции, предназначенные для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в юридической и других видах деятельности. Концепция (от лат. conceptio – понимание, система) рассматривается как определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения [5, с. 591]. Ведомственная позиция МВД России рассматривает концепцию как документ стратегического планирования, который представляет собой систему взглядов на деятельность по обеспечению национальной безопасности РФ в рамках ее отдельных направлений3. Посредством различных концеп- ций МВД России реализует широкий спектр мер по правовому регулированию важных вопросов оперативно-служебной деятельности4. Вопросы совершенствования правового регулирования возможно унифицировать в рамках реализации Концепции совершенствования сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества по противодействию коррупции (далее – Концепция), положения которой могут способствовать синхронизации усилий ОВД и институтов гражданского общества [6, с. 40]. Предложение о разработке данной Концепции было сформулировано еще расширенной рабочей группой экспертов в Дорожной карте дальнейшего реформирования ОВД РФ5, основное содержание которой должно было ориентировать на раскрытие механизма сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества по различным направлениям правоохранительной деятельности, включая противодействие коррупции. Формирование данного механизма соответствует приоритетам государственной антикоррупционной политики, направленной, в первую очередь, на выработку и осуществление при участии государства и общества комплексных и последовательных мер по нейтрализации коррупции во всех сферах общественной жизни.

Выстроенная по аналогии с существующей моделью государственной антикоррупционной политики, Концепция призвана сообщить основные параметры ведомственной системы противодействия коррупции: цель, задачи, принципы, организационную структуру, субъектов, средства, формы и методы, критерии оценки, этапы и т.д. с ведущей ролью в этой системе ОВД. Концепция выступает в качестве программного документа совершенствования исследуемого сотрудничества и поэтапного воплощения мер повышения эффективности противодействия коррупции совместными силами, позволяющего систематизировать актуальную правовую базу совместной деятельности ОВД и институтов гражданского общества, осуществлять ее планирование, оценку и контроль.

Таким образом, совершенствование правового регулирования сотрудничества ОВД с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции предлагается путем разработки и реализации приказа МВД России «Об утверждении Концепции совершенствования сотрудничества органов внутренних дел и институтов гражданского общества по противодействию коррупции», содержащего предложения по повышению эффективности исследуемого сотрудничества. Основные положения предлагаемой Концепции включают:

цель : эффективное комплексное использование потенциала ОВД и институтов гражданского общества по противодействию коррупции;

основные задачи : обеспечение профилактики, минимизации (ликвидации) коррупции; повышение антикоррупционного правосознания общества; осуществление совместных действий по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений; обеспечение взаимного обмена информацией; оказание правовой помощи гражданам, столкнувшимся с коррупционными проявлениями; защита лиц, информирующих о коррупционных проявлениях.

Сотрудничество основывается на принципах: разграничения сферы и предмета полномочий; постоянства; системности; приоритета применения предупредительных мер; социального партнёрства; выбора оптимальных форм и методов.

Формы организации сотрудничества концентрируются вокруг: совместной деятельности в составе рабочих групп и комиссий; совместной образовательной и научно-исследовательской деятельности; общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов; независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; совместной деятельности в ходе предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных преступлений и правонарушений, а также при обеспечении защиты лиц, заявляющих о фактах коррупции.

Основные направления повышения эффективности сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции связаны с устранением правовых пробелов в законодательстве путем внесения изменений в федеральные законы :

• а)    от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», дополнив положением, раскрывающим понятие «сотрудничество» как наиболее организованную форму взаимодействия;

• б)    от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», дополнив положением, раскрывающим меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции с их дифференциацией;

• в)    от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» по введению в перечень субъектов общественного контроля, предусмотренных антикоррупционным законом «общественных комиссий», а также новой формы общественного контроля «общественное расследование»;

• г)    от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», по расширению круга лиц, на которых распространяются меры социальной поддержки, помимо лиц, непосредственно участвовавших и (или) участвующих в уголовном судопроизводстве.

Основные этапы: подготовительный и непосредственно реализующий совместные задачи, определяющий пределы сотрудничества посредством оценки степени достижения общих задач.

Система оценки эффективности сотрудничества: коэффициент вовлечения представителей институтов гражданского общества в противодействие коррупции, количественные и качественные показатели, а также результаты экспертного опроса.

Концепция выступает программным документом совершенствования исследуемого сотрудничества и поэтапного воплощения мер повышения эффективности противодействия коррупции совместными силами. Её реализация предполагает: воплощение принципов открытости и публичности деятельности МВД России; повышение уровня доверия граждан к ОВД; развитие сотрудничества на основе социального партнерства; формирование гражданской активности и правосознания граждан; самореализации институтов гражданского общества и успешное выполнение ОВД задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина; формирование действенного организационно-правового механизма сотрудничества ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.