Создание и развитие института финансовых инспекторов в первые годы новой экономической политики (на материалах Астраханской губернии)

История развития финансово-экономических отношений в первые пять лет после прихода к власти большевиков насыщена событиями и противоречива не только сама по себе, но и в оценках историков. Возможно, этот факт и определяет ее актуальность и традиционно устойчивый интерес в научной среде. В данной статье рассматривается сложный процесс восстановления налоговой работы сквозь призму государственной политики по созданию института финансовых инспекторов на примере Астраханской губернии.

Новая экономическая политика на астраханском материале подробно исследовалась в современной историографии, всестороннему изучению подвергались следующие темы: частный капитал и его взаимодействие с государственными структурами [7; 5], социальная и экономическая политика местных властей по отношению к различным категориям населения [1; 6; 12], многоукладность экономики, ее формирование и внутренние противоречия [3; 4], культурное строительство и реализация государственной политики в сфере образования и печати [2; 8; 19; 23] и др.

Однако до настоящего момента теме становления местных финансовых органов уделялось недостаточно внимания. Это, на наш взгляд, частично исправлено предлагаемой статьей.

Введение новой экономической политики в марте 1921 г. коренным образом изменило место и роль налоговых органов в финансовой системе государства. Хотя всего месяцем ранее – 9 февраля – Распоряжением Центрального налогового управления «О приостановлении взимания налогов» объявлялось прекращение сбора налогов, что оставляло без работы сотрудников налоговых отделов. Их рекомендовалось распределить между другими подразделениям, но отдельно оговаривалось, что подобные перемещения должны были ограничиваться финансовыми учреждениями [10, c. 182].

Фактически это решение было целенаправленной попыткой расформирования налогового аппарата [21, c. 60]. Однако с началом нэпа именно налогам отводилась почетная роль спасения советской экономики, а их сборщикам – лестный титул «спасителей Отечества»: «Помни, что ты являешься одним из спасителей финансового положения- Советской Республики… Не забывай каждый день заканчивая работу подсчитать собранную сумму, чтобы тебе знать сколько осталось еще собрать и на следующий день увеличь поступления…» [22].

Проводниками финансовой политики на местах стали финансовые отделы при губернских уездных исполнительных комитетах. Они подчинялись напрямую Народному комиссариату финансов и даже обладали правом использовать печать с государственным гербом [11, c. 31].

Астраханский губернский финансовый отдел (АГФО) в 1921 г. имел следующую структуру: сметно-бухгалтерский, счетно-кассовый подотделы, сметно-расчетное и налоговое управление, секретариат [20]. Эта структура была временной, 1 сентября 1922 г. приказом НКФ устанавливалась новая, включающая в себя управление, состоявшее из информационно-инструкторской, хозяйственной и общей частей; сметно-бухгалтерского и налогового управлений, при АГФО также состояла губернская приходно-расходная касса. Этим приказом утверждались структура и штат уездных финансовых отделов, он был намного скромнее губернского и включал в себя канцелярию, сметно-налоговую часть и приходно-расходную кассу [15].

Поскольку важнейшей задачей, возложенной на губернские финансовые отделы, объявлялась налоговая работа, то структура данного управления была самой сложной. В него входили:

– подотдел прямых налогов, состоявший из пяти отделений;

– подотдел по косвенным налогам с четырьмя отделениями;

– подотдел управления, в который входили информационно-инструкторский и судебноадминистративный отделы.

Эффективная работа налогового управления напрямую зависела от наличия квалифицированных работников, в которых наблюдался острый дефицит. Не стала исключением и Астраханская губерния. Поэтому в ноябре 1921 г. Астраханским губернским исполнительным комитетом был опубликован приказ, опирающийся на постановление СНК и Наркомтруда, в котором объявлялся учет работников налоговой службы с подготовкой и стажем работы не менее десяти последних лет. Под действие данного приказа попадали служащие госучреждений, работники гражданских и военных ведомств, а сами эти организации обязаны были в течение семи дней с момента публикации приказа предоставить учетные карточки на своих работников, заполненные по утвержденной форме в четырех экземплярах.

В анкетах требовалось указать следующую информацию: фамилию, имя, отчество, дату рождения и семейное положение сотрудника, название учебного заведения, где получил образование, затем следовало перечислить места работы с указанием занимаемых должностей и времени работы на каждой из них, обязательно указывалась партийность сотрудника, место последней работы и получаемый оклад. Отдельно уточнялось пожелание сотрудника о месте работы.

Поскольку обязанность сбора продовольственного налога возлагалась постановлением СНК не на финансовые ведомства, а на Наркомат продовольствия (т. к. собирался он в натуральной, а не в денежной форме) [10, c. 183], то учету и отзыву не подлежали сотрудники данного ведомства [18].

Непосредственная задача по учету объектов и обследованию имущественного состояния и платежеспособности налогоплательщиков возлагалась на вновь образованный наружный финансовый аппарат в составе налогового управления. В него входили финансовые инспекторы, инспекторы косвенных налогов, финансовые агенты, а также делопроизводители, конторщики и рассыльные, в функции которых входила канцелярская и курьерская работа [11, c. 33].

Непосредственно сама должность финансового инспектора появилась после утверждения в сентябре 1921 г. документа «Правила взимания промыслового налога и инструкции об органах взимания промыслового налога». Фининспекторы заменяли упраздненных податных инструкторов при уездных финансовых отделах и дублировали их обязанности: учет налогоплательщиков и объезд волостей с целью ревизий и инструктирования местных комиссий и делопроизводств по чрезвычайному и натуральному налогам [9]. Однако, в отличие от податных инструкторов, фининспекторы не подчинялись уездным финансовым отделам, в непосредственных функциях которых оставалось взимание уже утвержденных ГФО окладов налогов и принудительное взыскание недоимок, а также ведение счетоводства и отчетности по поступлению указанных сборов и налогов.

За фининспекторами закреплялись определенные участки – финансовые районы. Центральные власти подчеркивали, что данное районирование носило условный и временный характер и должно было быть пересмотрено в зависимости от практических потребно- стей каждой губернии. Отчасти это объяснялось еще и тем, что предъявляемым НКФ требованиям отвечали лишь немногие сотрудники, а подготовка новых или возвращение старых кадров требует некоторого времени, тогда как налоговая работа должна начаться немедленно. Поэтому деление совпадало с границами уездов, а в больших уездах или промышленно развитых, т. е. с большим количеством объектов налогового обложения, выделялось несколько районов. Заведующим губернских финансовых отделов предлагалось предоставить собственный вариант разделения губернии на финучастки, который в последующем рассматривался и утверждался в Наркомфине [16. Л. 2].

Согласно распоряжению налоговой части НКФ от сентября 1921 г., территория Астраханской губернии делилась на четыре фин-района, которые совпадали с границами трех уездов: Астраханского, Красноярского, Енота-евского и территорию Астрахани, что с самого начала не устроило местные власти. В результате ряда согласований с НКФ 30 декабря 1922 г. было утверждено новое деление губернии.

По городу Астрахани устанавливалось семь финансовых районов по одному фининспектору и двум финагентам на каждый из них. Астраханский уезд делился на четыре района (первый район составили Кучергановская, За-царевская, Чаганская, и Камызякская волости, во второй вошли Началовская, Абубекеров-ская, Семибугровская и Зеленгинская волости, третий район образовали Трусовский поселок и Карантинная волость, к четвертому были отнесены Икрянинская, Житнитская, Четырех-бугоринская и Яндыковская волости). Красноярский уезд делился на два финрайона: в первый вошли г. Красный Яр и волости Теплин-ская, Сеитовская, Разночинская, во второй – волости Шоган-Кандаковская, Архаровская, Магайская, Марфинская и Тюлендеевская. По Енотаевскому уезду устанавливалось три фин-района: к первому относились сам город Ено-таевск, а также волости Владимировская, Ко-пановская и Никольская, во второй район вошли волости Харабалиская, Сасикольская, Се-литренская и Золотухинская, в третий – поселки Новый Баскунчак и Болхуны [17].

Для более эффективной работы финансовые инспекторы должны были проживать на территории своего участка и желательно в пределах уездного центра или (в исключительных, «оправдываемых местными условиями»

случаях) недалеко от него [16. Л. 3]. Поэтому отдельным приказом заведующий Астраханского губфинотдела Приказчиков установил следующее местожительство финансовых инспекторов: для первого района – город Астрахань, второго – поселок Началово, третьего – Трусовский поселок и четвертого – село Четырехбугорное. Для фининспекторов Красноярского уезда – город Красный Яр и село Марфино, по Енотаевскому уезду – город Енота-евск, для второго района – село Харабали и для третьего – село Новый Баскунчак [17]. Губернский финотдел обязывался обеспечить жильем финансового инспектора и его семью, а также кабинетом для работы. Все это предлагалось осуществлять в согласовании с уездными органами власти, которые также должны были всячески способствовать работе инспекторов на их участке [16. Л. 3].

Согласно Постановлению и инструкции о промысловом налоге постановлением СНК были учреждены должности фининспекторов и губернских ревизоров-инструкторов. ГФО должен был обеспечить дополнительные средства на покупку канцелярских товаров и служебные разъезды фининспекторов. Кроме того, на местных властях лежала ответственность по представлению спецодежды для работников, однако, как и по остальным пунктам, здесь возникал ряд сложностей, не хватало самого необходимого: «для осуществления работы необходимы соответствующая работе одежда и деньги на канцелярское обзаведение и на разъезды. Ничего этого из одежды в настоящее время ни в Соцобезе, ни в Гудпродкоме, ни в Совнархозе нет, а работа должна уже идти в спешном порядке» [14].

Отдельно в инструкциях НКФ оговаривались профессиональные качества фининспекторов, а именно они должны были быть ответственными и понимать важность своей работы для страны, коммуникабельны и, соответственно, подходить к обязанностям не казенно и формально, а через личное общение с налогоплательщиками и учреждениями, располагающими сведениями об экономическом состоянии их района. Всего этого, по мнению центра, можно было добиться лишь при активной работе инспектора на участке, а не в кабинете, при проверке объектов обложения на местах их нахождения [16. Л. 4].

Впрочем, в функции финансовых инспекторов входила и бумажная работа: по итогам месяца они должны были составлять отчеты о проделанной работе, где подробно излагались объекты подвергшиеся инспекции. Кроме того, отчеты должны были содержать информацию о планах на следующий месяц. Проверкой этих отчетов занимались губернские ревизоры-инструкторы или специально командированные НКФ инспекторы.

Как и предполагалось в Центре, кадровый вопрос стал краеугольным камнем в выполнении поставленных перед губфинотделами налоговых задач. Частично предлагалось решить эту проблему путем ротации кадров, т. е. заведующие ГФО представляли в налоговую часть Наркомфина список финансовых районов, не обеспеченных кадрами, и туда откомандировывались сотрудники, назначенные Центром из «резервных» списков.

Туда планировалось включать кандидатуры из губерний, где был переизбыток сотрудников, но таких оказалось значительно меньше, чем вакантных должностей [13]. Кроме того, проблема нехватки кадров остро стояла не только на местах, но и в самом налоговом аппарате НКФ. Так, на начало октября 1922 г. неукомплектованность штата составила 46,7% [10, c. 183].

Выходом из ситуации было возвращение в финансовые ведомства всех бывших податных инспекторов, работающих не по специальности: «можно ожидать, что многие лица, служившие ранее в податной инспекции пожелают возвратиться добровольно к прежней работе, и пополнение состава фининспекторов, следует надеяться, не встретит больших препятствий» [16. Л. 5]. Еще одной возможностью решения кадрового кризиса было обучение и подготовка новых кадров, но как в первом, так и во втором случае на это должно было уйти некоторое время, поэтому на протяжении 1921–1922 гг. данная проблема оставалась нерешенной.

Резкое изменение политического курса и экономические отступления от идеалов построения безденежного хозяйства (кроме того, новые налоги были «более простых и грубых форм» вместо «более совершенных форм налогового обложения» [Там же]) могли породить замешательство не только среди простых советских граждан, но даже в среде сотрудников органов власти. Предполагая возможность появления подобной ситуации и для ее быстрейшего разрешения, НКФ заявил о необходимости налаживания связи с местами и просил в случае «недоумения, предложений о тех или иных исправлениях в уже изданных положениях о налогах, ровно как и предложения местных органов о каких-либо новых видах налогов» направлять в Центр, а с учетом этих предложений было возможно внесение поправок, опирающихся на «широкий местный опыт» [16. Л. 5].