Становление и развитие нормативных положений о конституционной ответственности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Акчурина А. В., Цыбенов М. Р. Становление и развитие нормативных положений о конституционной ответственности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2023. Вып. 4. С. 14–22.

Становление законодательства о конституционной ответственности региональных парламентов релевантно развитию конституционного законодательства в целом. В 1990-е гг. после распада СССР уже тогда в Российской Федерации 16 субъектов Федерации объявили о государственном суверенитете, законодательные органы власти указанных субъектов федерации выстраивали свою правовую систему. На фоне политического кризиса в стране происходили важные события, такие, например, как ГКЧП 1991 г., конфликт Б. Н. Ельцина с двумя парламентами РСФСР, которые вкупе с провальной приватизацией и углубившимся экономическим кризисом подрывали в глазах граждан авторитет федеральных органов государственной власти. Конституции национальных республик противоречили Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. всеобщим голосованием (референдумом). Представительные органы государственной власти республик Татарстан, Чечня, Тува, Башкортостан и ряд других субъектов федерации взяли курс на суверенизацию, республиканские законы имели больший приоритет, чем федеральные законы, таким образом, законодательство национальных республик разрывало единое экономическое и правовое пространство Российской Федерации.

Ослабление федеральной власти и неустойчивость в отношениях федерального центра с национальными республиками оказали влияние на области и края России, в 1990-е гг. выдвигались инициативы создания Уральской и Сибирской республик. С целью недопущения распада государства центральная власть стала подписывать федеративные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Российской Федерации, в результате в состав федерации вошли 89 регионов. Со временем положения федеративных договоров вошли в статьи 71–73 Конституции Российской Федерации, так, согласно статье 72 Основного закона России за Российской Федерацией и ее субъектами в совместном ведении закреплялось обеспечение верховенства федерального законодательства над реги-ональным1. Функция защиты Конституции Российской Федерации с тех пор возлагается как на субъекты федерации, так и на сам федеральный центр.

Кроме того, на федеральном уровне противостояние президентской и парламентской власти продолжалось вплоть до издания Б. Н. Ельциным указа № 1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»2, согласно этому документу прекращались полномочия Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов РСФСР, что являлось антиконституционной мерой со стороны Президента Российской Федерации. В тот же день Конституционный Суд России признал обращение и указ Б. Н. Ельцина антиконституционными, действия главы государства считались на тот момент серьезным основанием для досрочного прекращения полномочий президента. Но именно ослабление федеральной власти за счет усиления тогда роли региональных парламентских элит позволяло сохранять в каком-то смысле договорную федерацию. Наиболее ярким, впечатляющим и навсегда вписанным в юридическую историю федерализма станет выступление Б. Н. Ельцина 6 августа 1990 г. в Республике Башкортостан, где он произнес следующее: «Мы говорим башкирскому народу, народам Башкирии, мы говорим Верховному Совету, Правительству Башкирии — вы возьмите ту долю власти, которую сами можете проглотить1. Соблюдая данное кредо, Президенту России приходилось идти на значительные уступки, как при подписании федеративных договоров с Республиками Башкортостан и Татарстан, так и при реализации дальнейшей политики, поскольку Б. Н. Ельцину нужна была поддержка регионов в борьбе с председателем Верховного Совета РСФСР Р. И. Хасбулатовым и вице-президентом А. В. Руцким.

Подписав в 1991 г. декларации о государственном суверенитете, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в период ослабления федеральной власти почувствовали свободу действий, не понимая, что, разрывая экономические связи с другими регионами России, подвергают собственное население возможной опасности гражданской войны, государственных переворотов или иных нежелательных политических потрясений. Даже с принятием современной Конституции РФ в 1993 г. о закреплении конституционной ответственности со стороны законодательной власти регионов говорить не приходится, уж слишком неустойчива и размыта была повестка вопросов формулирования для регионов возможных санкций и субъектов применения ответственности со стороны федерального центра.

К концу 1990-х гг. на федеральном уровне приходит осознание того, что для национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации нужны рычаги влияния на законодательную ветвь власти субъектов федерации. Для решения подобных проблем нужна была законодательная база, которая предотвратила бы центробежные силы внутри России и защитила бы конституционный строй Российской Федерации.

Первоначально решение данной задачи планировалось реализовать через все те же договорные начала взаимоотношений между набиравшей силу федерацией и ее субъектами. Свидетельством тому выступал принятый в июне 1999 г. и просуществовавший недолго федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2.

Очень быстро вектор сменился и задача формирования конституционноответственного поведения со стороны региональных парламентов стала воплощаться не через договорные обязательства, а путем упорядочения и централизации законодательства. Огромную роль в этом сыграло принятие федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ)1. Именно в нем были заложены нормативные положения, закрепившие основы вопросов контроля за деятельностью законодательных органов субъектов Российской Федерации. Он предоставил федеральным органам государственной власти возможность применять меры конституционно-правовой ответственности в случаях противоречия нормативно-правовых актов регионального законодательства федеральному законодательству. Безусловно, это был оправданный и важный этап развития конституционного законодательства, ведь противоречия между федеральным и региональным законодательством имели негативные последствия для прав и свобод граждан, а также затрудняли развитие демократического правового государства в Российской Федерации.

Нельзя не упомянуть и легендарное постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выдвинувшее правовую позицию об отсутствии суверенитета у субъектов РФ2. Именно формула конституционной федерации, заложенная правовой позицией названного постановления дала толчок дальнейшему укреплению федерального законодательства и выстраиванию единства вертикали власти и правового пространства.

Федеральный закон № 184-ФЗ был важен для обеспечения единообразия в законодательстве и защиты конституционных принципов на всех уровнях власти. В последующем с течением времени он поступательно наполнялся всё новыми и новыми нормами о конституционной ответственности региональных органов власти. Подробный анализ соответствующих нормативных положений приведен в работах Н. М. Колосовой и А. А. Кондрашева, активно занимавшихся вопросами теории конституционнойответственности на региональном уровне [2, 3].

Вместе с тем необходимо отметить, что правовое регулирование федеративных начал государственности всегда предполагает необходимость соблюдения баланса в развесовке сил центра и регионов. В связи с этим на примере трансформации Федерального закона № 184-ФЗ можно отследить, как корректировались определенные проблемы и недостатки нормативных положений, выявленные в ходе их реализации.

В результате проведенных изменений были усовершенствованы механизмы координации и регулирования деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из важных изменений стало введение дополнительных гарантий независимости законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. С изменениями региональные парламенты получили больше свободы в принятии решений, не подвергаясь непропорциональному влиянию федеральных органов. Такие изменения способствовали развитию демократических институтов и обеспечению баланса между федеральной и региональной властью.

Кроме того, в 2004 г. в вышеуказанный закон были внесены изменения, направленные на усиление ответственности законодательных органов субъектов Российской Федерации за принятие нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, т. е. президент получил право единолично распускать законодательные органы власти субъектов федерации, минуя согласование с палатами Федерального Собрания Российской Федерации [4, с. 71]. Такие нарушения могли привести к серьезным последствиям, включая отмену противоречащих нормативных актов и привлечение к ответственности должностных лиц. Новые изменения также уделяли внимание улучшению механизмов взаимодействия между федеральными и региональными органами власти. Это позволяло эффективнее решать проблемы, связанные с противоречиями в законодательстве, и обеспечивать согласованность действий на разных уровнях государственной власти. Таким образом, изменения в Федеральный закон № 184-ФЗ в целом были направлены на улучшение системы правового регулирования и защиты прав и свобод граждан, что способствовало развитию демократического правового государства в России.

Новый вектор вопросов конституционно-правовой ответственности региональных парламентов в России был задан с принятием федерального закона от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», закрепившего роль законодательного органа власти субъекта федерации как института публичной власти1.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о конституционноправовой ответственности как об установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством мер государственного принуждения, применяемых к законодательным органам власти субъектов Российской Федерации за нарушение ими конституционных норм и федерального законодательства.

В настоящее время предусмотрено три вида конституционно-правовой ответственности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации:

• 1.    Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в виде соответствующего решения высшего должностного лица субъекта федерации — это лишение законодательного органа субъекта Российской Федерации его полномочий досрочно, то есть до истечения установленного срока полномочий. Данная санкция применяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в форме указа (постановления).

• 2.    Предупреждение законодательного органа власти субъекта Российской Федерации — это мера государственного принуждения, которая выражается в официальном предостережении законодательного органа субъекта Российской Федерации о недопустимости нарушения им конституционных норм и федерального законодательства. Данная санкция применяется Президентом Российской Федерации в форме указа.

• 3.    Роспуск законодательного органа власти субъекта Российской Федерации — это прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации в результате принятия решения о его роспуске Президентом Российской Федерации.

Основаниями для применения конституционно-правовой ответственности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации являются:

• 1.    Принятие законодательным органом субъекта Российской Федерации нормативно-правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

• 2.    Неисполнение законодательным органом субъекта Российской Федерации решения суда.

Кроме вышеуказанных оснований к основаниям для применения конституционно-правовой ответственности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации можно дополнительно отнести:

• 1.    Нарушение законодательным органом субъекта Российской Федерации принципов разделения властей.

• 2.    Нарушение законодательным органом субъекта Российской Федерации прав и свобод граждан.

• 3.    Неэффективное осуществление законодательным органом субъекта Российской Федерации своих полномочий.

Следует отметить, что у Президента России имеются широкие возможности воздействия на законодательную власть любого субъекта федерации в рамках правового поля, если региональный парламент будет препятствовать проведению внутренней политики государства или в случае намеренных попыток дестабилизировать внутриполитическую ситуацию в федеративных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами.

Указанный расклад внутрифедеративных отношений поддержан позициями Конституционного Суда РФ. Так, Конституционный Суд России неоднократно ссылался на то, что вынесение Президентом России предупреждения законодательному органу власти субъекта федерации является профилактической мерой, которая призвана побуждать региональные парламенты исполнять решения суда и выполнять конституционные обязанности. Иными словами, это означало бы присваивание органами государственной власти субъектов федерации не принадлежащих им полномочий и прав, что по сути, лишало бы Россию суверени-тета1. Подобные формы конституционно-правовой ответственности, по мнению Л. А. Тхабисимовой, фактически являются одним из проявлений федеральной интервенции (вмешательства) центральной власти, который присутствует в других федеративных зарубежных странах [7, с. 68].

Следует отметить, что в зарубежных странах с федеративным государственным устройством широко применяется институт федеральной интервенции (вмешательства) в отношении региональных парламентов. Так, например, в Федеративной

Республике Германия федеральный центр согласно Конституции страны 1949 г. может вмешиваться в дела земель, которые не исполняют возложенные на них федеральной Конституцией и федеральными законами обязанности [5, с. 42]. В случае политического кризиса в федеративных отношениях между центром и штатом Президент Индии в соответствии с Конституцией Индии 1949 г. может ввести в стране чрезвычайное положение путем принятия специальной прокламации, в период действия соответствующего акта глава государства Индии вправе в экстренном порядке взять на себя все функции или часть функций правительства штата, а полномочия региональной легистратуры штата передать федеральному парламенту Индии.

В латиноамериканских странах (Мексика, Бразилия, Аргентина) федеральные власти могут использовать институт интервенции, под интервентом в данном случае подразумеваются федеральные органы государственной власти (такое право может осуществить президент или парламент страны). Основаниями вышеназванного вмешательства в Конституции Бразилии 1988 г. называют отражение иностранного вторжения и не обеспечение исполнения решения соответствующего суда [6, с. 221]. Как правило, в вышеуказанных странах институт интервенции применялся активно, ввиду постоянных политических встрясок, которые могли довести до неблагоприятных последствий. Наиболее часто федеральная интервенция использовалась в Индии и в Аргентине [1, с. 9].

Таким образом, участие Президента Российской Федерации в формировании контрольно-ответственного поведения региональных парламентов — это оправданная мера, широко применяемая и в других зарубежных федерациях, безусловно, имеющих собственную специфику и самостоятельный набор условий и критериев применения. Многие из санкций носят, скорее, предупредительный, нежели реально применяемый на практике, характер, призванные нацелить региональные парламенты на корректировку нежелательных действий, чем на реальное воплощение карательных мер.

Нельзя не отметить, что и высшее должностное лицо субъекта федерации с 2007 г. наделено правом применить еще две конституционно-правовые санкции в отношении законодательного органа власти субъекта по дисциплинирующим депутатов основаниям. В случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что:

• 1)    избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

• 2)    вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания не проводил заседание¹.

Подобная санкция носит дисциплинарный характер и направлена на предупреждение парламентариев региона ответственно исполнять возложенные на них обязанности.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность законодательных органов власти субъектов Российской Федерации является важным инструментом обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства на территории субъектов Российской Федерации. Применение данной ответственности должно осуществляться в строгом соответствии с законом и должно быть направлено на восстановление нарушенных конституционных норм и норм федерального законодательства. Вместе с тем полагаем, что санкции конституционной ответственности, в первую очередь, должны подстегивать региональные парламенты к должному поведению, нежели воплощать крайние варианты наказания, такие как роспуск. Именно по такому пути должно, на наш взгляд, идти в дальнейшем развитие законодательства о конституционной ответственности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.