Становление нормативно-правовой базы национального образования в современной России

В России, являющейся многонациональным государством, проблема становления национальной школы является одной из самых актуальных. Особенно обостряются вопросы, связанные с реализацией национальной специфики в образовании, в кризисные периоды развития стра- ны. В нашей истории за последние двадцать лет имели место противоречия между центром и регионами в области национальной политики образования. Общее федеральное законодательство не учитывало потребностей на местах. Выход был найден в принятии в несколько этапов ряда законов и постановлений, направленных на сохранение и развитие национального образования в рамках общего федерального.

Опираясь на такие законодательные и юридические документы, как конституции СССР и РСФСР, Закон «Об образовании», Закон о языках, Базисный учебный план, Концепцию модернизации образования до 2010 г., можно выделить этапы развития и становления нормативно-правовой базы национальной школы в России. При этом критерием выделения этапов выступает направленность государственной политики и реформ в области образования.

Первый этап начался в 1987 г., в так называемую «перестройку» (1985- 1991 гг.) -время реформ, ломки государственно-политического аппарата. Второй - с принятия Закона «Об образовании» (1992 г.) и Базисного учебного плана (1993 г.). Третий начался с принятия Концепции модернизации российского образования (2002 г.) и продолжается по настоящее время.

С начала первого этапа (1987 г.) наметились определенные положительные тенденции в нормативно-правовой базе национальной школы. Приказом министра (председателя Госкомитета СССР по народному образованию) Г.А. Ягодина при Госкомитете во главе с педагогом и публицистом Э.Д. Днепровым был создан Временный научно-исследовательский коллектив (ВНИК) «Школа». В него вошли и с ним сотрудничали многие педагоги и психологи страны. Целью создания ВНИКа была разработка принципиально новой образовательной политики, основанной на идеях развития личности школьника, вариативности и свободного выбора на всех уровнях образовательной системы, превращения образования в действенный фактор развития общества.

В декабре 1988 г. были разработаны и одобрены Всесоюзным съездом работников образования следующие основные принципы организации образования: демократизация, многоукладность, многова-риативность, учет национальных особен ностей, разнообразие и дифференциация, гуманизация, регионализация, плюрализм, альтернативность, открытость, гуманитаризация, развивающий деятельностный характер и непрерывность образования.

В 1989 г. были определены основные принципы реформирования образования, из которых наиболее значимыми для республик Российской Федерации стали регионализация образовательных систем, учет национальных особенностей в многонациональной стране, плюрализм, народность и национальный характер, открытость образования и т.д. В течение полутора лет реализация новой реформы задерживалась и по-настоящему началась только с назначением Э.Д. Днепрова в 1990 г. министром образования РСФСР (а затем и РФ).

Нормативной базой преобразований в данной сфере на начальном этапе стали Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от И июля 1991 г. № 1 и Закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (затем его новая редакция-от 13 января 1996 г.).

После 1991 г. в жизни страны произошли кардинальные изменения, вызванные исчезновением существовавшего ранее государства. Наравне с положительными тенденциями сразу стали видны и минусы сложившейся новой общественно-экономической ситуации. Раскол СССР по национальному признаку грозил перекинуться и на только что появившуюся, еще не окрепшую Российскую Федерацию. В молодом государстве насчитывалось множество автономных национальных республик, доставшихся в наследство от прежней РСФСР. Необходимо было принимать меры по предотвращению внутреннего распада РФ.

Эту задачу должен был решить ряд законов: «О языках народов РСФСР» (25.10.1991); Федеративный договор (31. 03.1992); «Об образовании» (10.07.1992); Конституция РФ (12.11.1993). Принятый 25 октября 1991 г. закон «О языках народов РСФСР» впервые в законодательной практике России ликвидировал существенный пробел в правовом регулировании языковых отношений и регламентировал все основные вопросы использования языков на территории Российской Федерации. Закон определил основы правового поло- жения языков народов, проживающих в России. Он гарантировал защиту языков, урегулировал их использование в разных сферах государственной деятельности, в том числе в обучении и воспитании. В законе был учтен опыт, накопленный при создании Закона СССР «О языках народов СССР», принятого в 1990 г., а также законодательство о языках ближнего и дальнего зарубежья.

В Российской Федерации со второй половины 1990 г. параллельно с перестройкой государственности на новых федеративных началах стала набирать силу и языковая реформа. Принимаются законы о языках в республиках Чувашии (27 октября 1990 г.), Татарстане (8 июля 1992 г.). Республики своим государственным языком, наряду с русским, объявили язык титульной национальности, что нашло место в их конституциях. В настоящее время двадцать один язык титульных наций республик признан государственным.

Поскольку в некоторых республиках еще не установлены и в законодательном порядке не определены поименно государственные языки, то их список будет расти. С учетом проектов языковых законов общее количество государственных языков в республиках может достигнуть тридцати семи.

Существовавшая ранее и продолжающая существовать сегодня языковая ситуация в республиках не способствует освоению языка титульной нации людьми других национальностей, владеющих государственным языком России - русским языком. К началу языковой реформы в Российской Федерации сложилась ситуация, при которой проживающее в республиках нетитульное население практически не владело языком титульной национальности, но свободно владело государственным языком Российской Федерации. Более того, и представители титульных народов не все владели языком своей национальности. Напомним, что титульный этнос (этносы) составляет большинство населения лишь в Дагестане, Ингушетии, Северной Осетии (Алании), Тыве, Чечне, Чувашии, а также в Кабардино-Балкарии.

Весь мировой опыт показывает - для того, чтобы в полной мере реализовать право на два или несколько государственных языков, нужны серьезная законода тельная база, специальные программы развития государственных языков, меры стимулирования изучения языков взрослым населением: это бесплатные курсы, школы, хорошие учителя, учебники и мн. др. А самое главное - для того, чтобы второй, третий государственные языки стали реальностью, нужны длительный период времени и реализация специальных образовательных программ.

Еще одним важным документом в пореформенной России стало заключение Федеративного договора, регулирующего новые отношения между федеральным центром и регионами Российской Федерации. После августа 1991 г. отсутствие реальных федеративных механизмов и традиций на фоне нарастания центробежных сил, роста самосознания народов национальных республик, требовавших демократизации общества, привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР. В 1990 - 1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В этих условиях, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть.

30 июля 1992 г. в изданиях «Ведомостях СНД и ВС РФ» и «Российской газете» был опубликован Закон РФ «Об образовании», нацеленный на защиту и развитие национальных культур и одновременно на обеспечение единства федерального образовательного и культурного пространства.

В соответствии с законом образование было объявлено приоритетной сферой государственных интересов с соответствующим статусом ее работников. Были определены демократический государственно -общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений, закреплены новые формы собственности в сфере образования. В законе была обоснована правовая база создания негосударственного сектора, установлен порядок лицензирования и государственной аккредитации его учреждений. Государственная аккредитация стала необходимым условием получения гаранти- рованной Конституцией поддержки различных форм образования. Закон провозгласил, что права на образовательную деятельность и льготы возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии. Декларировалось, что зарплата работников средней школы должна поддерживаться на уровне средней оплаты труда в промышленности, а профессорско-преподавательского состава вузов -вдвое превышать этот уровень.

В результате реализации положений, зафиксированных в указанных нормативно-правовых документах, изменилась в лучшую сторону ситуация с национальным образованием. Многие языки народов РФ, ранее бывшие бесписьменными, в частности, языки малочисленных народов Севера, получили письменность и стали предметом обучения в школах. Благодаря введению так называемого национально-регионального компонента содержания школьного образования стало возможным обучать детей истории и культуре народа (региона).

Началом второго этапа было введение приказом Министерства образования Российской Федерации от 07.06.1993 г. Базисного учебного плана, который разделил все содержание образования на инвариантный федеральный и вариативные национально-региональный и школьный компоненты. Была предложена новая схема структурирования содержания образования - двухкомпонентность государственных образовательных стандартов (федеральный и национально-региональный компоненты), с отнесением их к компетенции Центра и субъектов Федерации. Таким образом, закон впервые в отечественной образовательной практике конституировал равенство трех самостоятельных субъектов, реализующих свои интересы в образовании, - индивида (субъекта образовательного процесса), этноса и государства. Это означало необходимость поиска на новом культурно-историческом витке новой формулы языкового и культурного сопряжения этнического и надэтнического в полиэтническом сообществе.

В пояснительной записке к Базисному учебному плану утверждалось, что цель инвариантной части - обеспечить подготовку школьника в соответствии с общечеловеческими идеалами и культурными традициями, создающими единство образо вательного пространства на территории страны. По мнению И.А. Чурикова, необходимы инвариантные подходы к развитию всех этнорегиональных образовательных систем, формированию общенационального образовательного пространства [4: 274]. Вариативная же часть должна отвечать целям учета в содержании образования социокультурных особенностей и традиций, отражающих национальное и региональное своеобразие культуры. Предполагалось, что эта компонентная структура учебного плана позволит обеспечить эквивалентность образования (т. е. единство образовательного пространства) в стране в условиях его децентрализации и дифференциации и одновременно создать учебные планы, учитывающие национальные, региональные и местные потребности и интересы. Однако заявленная в законе об образовании интегративная функция единства культурного (т. е. ценностного, цивилизационного, общегражданского) пространства оказалась в результате нереализованной.

Характерно, что разработчики документа к учебным курсам общекультурного и государственного значения, составляющим ядро федерального компонента и обеспечивающим его цели, в полном объеме отнесли лишь русский язык как государственный, математику, информатику, физику с астрономией и химию. Остальные же образовательные области и учебные предметы оказались либо зоной совместного ведения (история и социальные дисциплины, искусство, биология, физическая культура, трудовая подготовка), либо исключительно зоной национально-регионального компонента (родной язык и литература, история и география региона и т. и.).

Возможность неоднозначной трактовки нового Базисного учебного плана федеральным центром и этническими регионами отчетливо показала его реализация в тех субъектах Федерации, где стремления этнических элит были нацелены на дальнейшую «суверенизацию». Практически везде в той или иной степени имело место стремление односторонне повернуть содержание образования в национальной школе в ущерб единству культурного (ценностного) и даже образовательного пространства РФ.

В этом процессе сегодня можно отметить ряд характерных тенденций:

• -    появление у титульных этносов преференций перед другими, проживающими на «их» исторической территории, хотя во многих случаях на всех этих территориях титульный этнос, как правило, не составляет большинства и даже не является доминирующим;

• -    перетягивание из федерального в национально-региональный компонент под свой контроль базовых гуманитарных предметов, формирующих мировоззрение школьника, его этническое и общегражданское сознание;

• -    актуализация религиозных и романтизация национальных культурных ценностей, относящихся преимущественно к аграрному прошлому и не совместимых ни с современными образовательными, ни с интегративными целями национальной школы.

Итак, введение нового Базисного учебного плана, с одной стороны, безусловно, способствовало дальнейшей, активно идущей с конца 1980-х годов трансформации прежней национальной школы как школы практически русскоязычной и унитарной по содержанию образования в школу двуязычную и (главное) бикультурную, с достаточно высоким удельным весом родного языка и национальной культуры в содержании образования, с широкими возможностями в формировании этнического самосознания. Эта национальная школа получает шанс проверить себя в качестве адекватного механизма социализации молодежи в современном обществе.

Одновременно покомпонентная организация содержания образования в национальной школе со всей остротой высветила проблему ценностной гетерогенности гуманитарного знания, предоставляемого в рамках федерального и национально-регионального компонентов, невозможность механического сведения цивилизационных ценностных ориентаций разных культур к общему знаменателю, нерешаемость интегративных проблем с позиций любого одностороннего этноцентризма, необходимость создания механизма межкомпонентной внутрипредметной координации. Автономизация правомочий субъектов, обладающих правом «социального заказа» национальной школе, породила в ущерб интересам ребенка рассогласованность целей и содержания образования на феде ральном и национально-региональном уровнях. Это касается равным образом и образовательных целей национальной школы, обеспечивающих дальнейшую модернизацию этносов, и интегративных ее целей, обеспечивающих единство российского гражданского пространства, сопряжение формирования этнического самосознания и общероссийского гражданского сознания.

Национальная школа как особый в российской системе образования тип учебного заведения с собственным языком обучения и спецификой целей, учебного плана и содержания образования не может рассматриваться как ординарный региональный вариант общеобразовательной школы. Решая общецивилизационные образовательные проблемы каждого конкретного этноса (причем не только в том субъекте Федерации, где он является титульным), она должна одновременно - прежде всего в интересах свободной социальной и этнической мобильности личности - эффективно решать и интегративные задачи обеспечения двуязычия, бикультурности и биментальности, задачи духовного сплочения многонационального народа Российской Федерации в общую политическую нацию, адекватную формируемому гражданскому обществу. Отсюда очевидна необходимость нового политического механизма постановки и регулирования целей деятельности национальной школы.

Закрепила правовое положение национальной школы Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

Третий этап начинается с принятия «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.» от 11.02.2002 г. В рамках данного этапа речь идет уже не о развитии отдельных национальных школ, а об общероссийской образовательной системе в целом. Суть модернизации - создание механизма устойчивой системы образования. Здесь ключевым понятием является «развитие образования». В содержании понятия модернизации образования даются три ключевых слова: «доступность», «качество», «эффективность».

Доступность означает возможность получения качественного образования независимо от того, в какой школе, в каком вузе обучаются ребенок или студент. Дос- тупность понимается не только как наличие необходимого количества образовательных учреждений, а как доступность качественных образовательных услуг. Сегодня необходимо изменить отношение к образованию. В школе должны преподаваться все общеобразовательные предметы, создаваться необходимые для преподавания условия, новые информационные технологии должны быть доступны для практического применения в каждом образовательном учреждении.

Образование должно быть направлено на реализацию модели выпускника образовательного учреждения, готового войти в изменившийся социальный мир, умеющего интегрировался в этот мир, делать выводы, сотрудничать с людьми, готового преобразовывать мир, в который он входит. В быстро меняющемся мире эта задача сегодня очень сложна. Поэтому качество работы образовательного учреждения заключается не только в том, какие знания получает выпускник, но и в том, как он смог реализовать их в жизни, сумел ли состояться профессионально, создать семью, готов ли он к преобразованию мира.

Таким образом, правовой основой этнокультурного образования школы служат Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании» и Закон о языках, в которых сформирована концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Становление нормативно-правовой базы национальной школы в современной России определяется двумя взаимосвязанными тенденциями: сохранения единого государственного образовательного пространства и учета национальных особенностей регионов.