Статус органов прокуратуры в рамках уголовного судопроизводства: трансформация объема полномочий

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 3 за 2024 год

Иванов Владимир Иванович аспирант кафедры частного права, Российский новый университет, Москва.

Сфера научных интересов: уголовное судопроизводство, прокурорский надзор. ORCID: 0009-0008-9699-7605.

Введени е

Длительный период существования органов прокуратуры – с дореволюционного и вплоть до современного – свидетельствует о высокой оценке тех функций, которые она выполняет. Надзор за соблюдением законности – это основная функция, которая присутствовала ранее и сохраняется и в настоящее время.

Однако в свете изменений системы государственного управления и системы правоохранительных органов произошла явная трансформация объема полномочий за счет их уменьшения, что особенно ярко проявляется в сфере уголовного судопроизводства. Изменения исследователи оценивают различным образом, но чаще встречается критика в отношении сужения функций органов прокуратуры, потому что ее полномочия существенно ограничиваются. В настоящее время присутствует объективная потребность в анализе динамики изменений и причин их появления, в том числе необходимости определения места органов прокуратуры в правоохранительной системе, обоснованности сохранения данной государственной структуры и пересмотра объема полномочий. Только в этом случае возможен пересмотр той роли, которую играют органы прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства, и обоснование необходимости сохранения статуса прокуратуры.

Цель исследования – проведение комплексного анализа изменения полномочий органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства в динамике в течение постсоветского периода для определения существующих тенденций, а также направлений совершенствования статуса данных органов как выполняющих правоохранительную функцию. Достижение данной цели предполагается путем последовательного решения следующих задач:

• •    анализ изменений законодательства в части установления полномочий органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства;

• •    определение направлений дальнейшего совершенствования правового регулирования в части определения статуса органов прокуратуры как участника уголовного судопроизводства.

Обзор литературы. Анализу статуса, функций и полномочий органов прокуратуры в уголовно-правовой сфере посвящено достаточно большое количество исследований – как диссертаций, так статей, публикуемых в периодической печати В числе авторов диссертационных исследований отметим Ф.М. Кобзарева, К.А. Ко-могорцеву, А.В. Кудряшову, А.Ю. Синдеева, Д.А. Сычева, А.Г. Халиулина.

Исследования на уровне научных статей, публикуемых в сборниках по материалам конференций и в периодической печати, посвящены преимущественно анализу отдельных аспектов реализации полномочий органов прокуратуры как на стадии досудебного производства, так и при рассмотрении дел судами первой

Статус органов прокуратуры в рамках уголовного судопроизводства: 93 трансформация объема полномочий 93

и апелляционной инстанции. Комплексно вопрос о полномочиях органов прокуратуры рассматривается достаточно редко.

Методы. Для целей анализа были применены такие методы научного познания, как системный – для определения роли и места органов прокуратуры в правоохранительной системе государства, а также функциональный, системно-структурный и методы анализа и синтеза.

Функции органов прокуратуры в рамках уголовного судопроизводства: понятие и классификация

Органы прокуратуры в советский период времени были государственной структурой, обладавшей в уголовно-правовой сфере обширными полномочиями. Безусловно, в разные периоды времени изменялся подход, в частности, применительно к поддержанию государственного обвинения в суде, потому что имело место перераспределение функциональных задач на следователей. Вместе с тем контроль и надзор за следствием, дознанием и поддержание государственного обвинения в суде – это все прерогатива органов прокуратуры

В первые годы по завершении советского периода радикальных изменений в части полномочий органов прокуратуры не было. Значимые изменения последовали с созданием такой структуры, как Следственный комитет РФ1, получившей впоследствии самостоятельность. Следует обратить внимание, что по прошествии некоторого периода времени функционал органов прокуратуры стал охватывать осуществление надзора в отношении Следственного комитета РФ.

Функций органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства, если исходить из норм Уголовно-процессуального кодекса РФ, две. Первая – это осуществление уголовного преследования, вторая – надзор2. Некоторые исследователи отмечают, что согласно существовавшим ранее представлениям, по сути, уголовное преследование и надзор как функции прокуратуры едины, потому что в целом обеспечивают соблюдение законности [1 с. 353]. Безусловно, все функции органов прокуратуры ориентированы на обеспечение законности. Однако уголовное преследование и осуществление надзора все же не стоит отождествлять.

Можно согласиться с утверждением что на стадии досудебного разбирательства реализация функции уголовного преследования осуществляется преимущественно при утверждении обвинительного акта и обвинительного заключения, а в остальном – при рассмотрении дела судом. Все остальные полномочия, которые присутствуют у органов прокуратуры в части досудебного производства, – это надзорные [2, с. 81].

Представляется спорным определение где полномочия прокуроров по утверждению обвинительного заключения и обвинительного акта определяются как «формулирование законного и обоснованного обвинения» [3, с. 217]. Прокуроры не формулируют обвинение, у них отсутствует

94 Вестник Российского нового университета94 Серия «Человек и общество», выпуск 3 за 2024 год

право предъявления обвинения, а также составления любых процессуальных актов, помимо тех, которые сопутствуют принятию мер прокурорского реагирования. Поэтому более близким к истине в данном случае становится указание на проверку соблюдения требований законодательства.

Объем первой функции – осуществление уголовного преследования – трансформировался, поскольку с 2007 года прокуратура не наделена полномочиями возбуждения уголовного дела, участия в ходе производства расследования, а также выполнения ряда иных действий. По сути, основная функция органов прокуратуры на досудебной стадии производства по уголовному делу – это надзор за соблюдением законодательства, а также прав и свобод граждан. На стадии рассмотрения уголовного дела, по существу, в обязанности прокуроров входит поддержание государственного обвинения и, при наличии к тому оснований – внесение протестов, опротестование судебных решений, определенных законодателем как подлежащих обжалованию.

Вторая – надзорная функция может быть определена как основная, но реализуемая преимущественно на основании поступающих обращений, которые исследователи определяют как практически единственный источник информации об имеющихся нарушениях [4, с. 108].

Не оспаривая утверждения, поскольку оно представляется правильным, можно отметить, что в реальности именно сообщения в той или иной форме являются основанием для проведения проверок и принятия мер прокурорского реагирования. Такая усеченность прокурорского надзора снижает его эффективность. Далеко не во всех случаях субъекты правоотношений, чьи права нарушены и чьи законные интересы затронуты, обращаются в проку- ратуру. Иными словами, на практике такой подход дает результат, отличный от ожидаемого: значительная часть нарушений не выявляется.

Несмотря на то что внешне две основные функции органов прокуратуры в результате уменьшения объема полномочий сливаются в одну, можно согласиться с тем, что они не тождественны [5, с. 102]. Уголовное преследование в том смысле, какой в него вкладывает законодатель, более активно осуществляется органами прокуратуры на стадии судебного разбирательства, когда у государственного обвинителя есть обязанность осуществления доказывания.

Допустимо отчасти согласиться с утверждением, что функция обвинения в некоторой мере присутствует в завершении досудебной стадии, когда утверждается обвинительное заключение или обвинительный акт [6, с. 156]. Однако при выполнении данных действий прокуроры не собирают доказательства и не принимают решения об их приобщении. Они осуществляют проверку и своего рода оценку достаточности собранных доказательств для того, чтобы впоследствии лицо было признано виновным. Кроме того, оценка может быть осуществлена в части достаточности собранных доказательств в аспекте исключения ситуации привлечения невиновного лица к ответственности.

Спорным представляется утверждение о реализации функции уголовного преследования органами прокуратуры при проверке законности в части соблюдения норм права при регистрации сообщений о преступлении [7, с. 48]. На данной стадии не осуществляется контроль со стороны прокуратуры. Она выполняет именно надзорную функцию, предполагающую реагирование на обращения, с учетом распределения функций между правоохранительными органами. Систем-

Статус органов прокуратуры в рамках уголовного судопроизводства: 95 трансформация объема полномочий 95

но осуществляется надзор в отношении постановлений о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела. Утверждение основывается на анализе положений закона об обязательности направления указанных постановлений прокурору.

Проблемные аспекты изменения объема функций органов прокуратуры в уголовном судопроизводстве

У прокуроров сохранилась важная функция проверки законности и обоснованности решений об отказе в возбуждении уголовных дел [8, с. 236].

Вместе с тем данная функция не может быть реализована в том объеме, как, например, в период действия первоначальной редакции Уголовно-процессуального кодекса РФ, потому что, даже установив, что принятое решение об отказе в возбуждении уголовного дела является незаконным, прокурор не может отменить его и возбудить уголовное дело. Такими полномочиями прокуратура в настоящее время не обладает, что следует толковать как недостаток правового регулирования и чрезмерное сужение полномочий.

Обязанность надзирать за законностью должна быть обеспечена наличием соответствующего инструментария. В противном случае возникают ситуации неоднократных дополнительных проверок, неоднократных вынесений постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела В итоге снижается авторитет не только органов, осуществляющих предварительное расследование, но и прокуратуры, потому что принимаемые ею решения становятся неэффективными.

Возможно, в этой части полномочия органов прокуратуры следует пересмотреть возвратив полномочие по возбуждению уголовных дел, как предлагают некоторые авторы [9, с. 708], в том числе за счет акцента на неэффективности прокурорского надзора в отсутствие данного полномочия [10, с. 47]. В целях снижения рисков ситуаций, описанных выше, целесообразно установить запрет на отмену постановления прокурора иначе, как в судебном порядке, что позволит уменьшить количество межведомственных споров.

Хотелось бы отметить, что, несмотря на подобное определение характера прокурорского надзора в сфере уголовного судопроизводства, Генеральная прокуратура России ориентирует нижестоящие на осуществление системного надзора вне зависимости от наличия или отсутствия обращений, за счет проведения периодических проверок1. Подобное указание не совсем согласуется с федеральным законодательством, но следует отметить иное – фактическое признание органами прокуратуры того обстоятельства, что существующих полномочий недостаточно для полноценного надзора. Ориентированность на обращения с указанием на нарушение законности, действительно, не позволяет выявлять все имеющиеся нарушения. Вместе с тем расширение полномочий органов прокуратуры до системного, тотального контроля в отношении органов, осуществляющих предварительное расследование, означало бы создание новой контролирующей структуры

Вестник Российского нового университетаСерия «Человек и общество», выпуск 3 за 2024 год

Исторический опыт свидетельствует о том, что чем больше контролирующих органов, тем ниже их реальная эффективность, тем больше рисков злоупотреблений и искажений отчетности для иллюстрации якобы имеющих место результатов.

Следовательно, допустимо утверждать, что объем полномочий органов прокуратуры сужен чрезмерно, но их увеличение допустимо не в контексте создания специализированной структуры, осуществляющей уже не надзор, а постоянный контроль за деятельностью всех государственных органов, наделенных правом осуществления предварительного расследования. Как альтернативный вариант можно рассматривать возвращение к ранее существовавшей системе, но однозначно утверждать, что она будет эффективна в современных условиях, сложно.

Заключение

Таким образом, можно утверждать, что в процессе реорганизации системы правоохранительных органов функции и полномочия органов прокуратуры претерпели существенные изменения. Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что полномочия органов прокуратуры в уголовно-правовой сфере постоянно сокращаются. Осуществляемый надзор не имеет системного характера и ориентирован на реагирование на сообщения о нарушениях, поступающие в той или иной форме.

В целом функция уголовного преследования наиболее ярко проявляется на завершающей стадии досудебного производства и в суде в ходе рассмотрения уголовного дела по существу. При наличии полномочий по контролю в отношении дознания и предварительного следствия у соответствующих органов, полномочия прокуратуры являются вторичными и дублирующими, что в итоге не приводит к достижению целей исключения или минимизации случаев нарушений действующего законодательства.

В таком виде органы прокуратуры в рамках уголовного судопроизводства могут рассматриваться как вторичный, вспомогательный надзор. Сохранение подобного объема полномочий не является целесообразным.

Представляется, что возможны два варианта развития событий.

Первый – это возвращение органам прокуратуры ранее имевшего места доминирующего статуса и органа, осуществляющего системный контроль на досудебной стадии производства. При этом полномочия в части поддержания государственного обвинения сохраняются.

Второй – это исключение уголовно-правовой сферы из прокурорского надзора В результате уходит ненужное дублирование и конфликт полномочий, чрезмерно длительные и неэффективные разбирательства по обращениям о нарушениях. В этом случае поддержание государственного обвинения надлежит возлагать на следователей и дознавателей, а сферу контроля за соблюдением законности полностью передать суду, что ускорит процесс рассмотрения жалоб, а также позволит сделать механизм соблюдения законности, прав и свобод человека более эффективным.