Тенденции создания и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка (на примере Республики Татарстан)

Республика Татарстан на протяжении двадцати лет остается одним из наиболее динамично развивающихся субъектов Российской Федерации, реализующих крупные социальные, технологические и культурные проекты. В настоящее время в 43 муниципальных районах и 2 городских округах Татарстана проживает 3893,8 тыс. человек. Республика Татарстан занимает восьмое место в России по численности населения. Город Казань (столица Татарстана) в 2009 году на основе регистрации в Роспатенте получил право официально именоваться «третьей столицей России»1. За счет богатого культурного наследия, развитой инфраструктуры, высокого уровня порядка Татарстан стал регионом, привлекательным для жизни и творчества. В определенной степени это обусловлено социальной стабильностью в республике, что невозможно без эффективной деятельности правоохранительных органов. Безусловно, МВД по Республике Татарстан и иные правоохранительные структуры на высоком уровне выполняют возложенные на них задачи по обеспечению законности и правопорядка на всей территории нашего государства. Однако их деятельность будет весьма затруднительна без тесного взаимодействия и сотрудничества с общественностью. Считаем, что в настоящее время потенциал муниципальных органов охраны общественного порядка и общественных организаций правоохранительной направленности раскрыт не в полной мере.

Обзор литературы

Правовым и организационным вопросам деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка уделяется достаточное внимание. При этом практически отсутствуют фундаментальные работы, позволяющие всесторонне оценить потенциал муниципальной милиции. В качестве документально-публицистического исследования муниципальной милиции следует выделить работу В.Н. Волохова [1]. Проблемы участия граждан в охране общественного порядка достаточно творчески рассмотрены в исследовании И.Г. Бублик, Р.А. Прощалыгина, А.А. Старцова [2]. Анализ периодических изданий позволил выделить таких современных авторов, как И.В. Упоров [3], Р.А. Журавлев [4],

Воробьев В.Ф., Хазова В.Е. [5], А.Г. Мусеибов, О.И. Цоколова [6], Г.Г. Загайнова [7], Е.А. Кулеш, Е.Н. Лихолет [8]. Складывается впечатление, что рассматриваемый нами вопрос представляет интерес преимущественно в рамках научного дискурса ученых системы МВД России. Вместе с тем комплексных исследований, раскрывающих формы и методы взаимодействий муниципальных и федеральных органов охраны общественного порядка, не проводилось.

Материалы и методы

Раскрываемые в рамках настоящей работы проблема и характер исследуемых общественных отношений определяют использование таких общенаучных методов, как анализ, синтез и обобщение. Кроме того, в работе применяются сравнительно-правовой, статистический и формально-логический методы исследования с частичным использованием метода функционального анализа и метода системного подхода.

Результаты исследования

В 90-е годы прошлого столетия проводилась активная работа по трансформации имеющегося механизма обеспечения правопорядка на уровне городов, сельских поселений и иных территориальных единиц. Так, указом Президента России от 03.07.1996 № 8022 органам местного самоуправления в рекомендательной форме предписывалось создавать организационные, правовые и материальные условия для поэтапного формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации, а также предусматривать в уставах муниципальных образований выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка. Однако данная идея не была реализована в сколь-нибудь ощутимом объеме. С сентября 1998 по июнь 2000 гг. в Российской Федерации проводился эксперимент по передаче на уровне муниципальных образований милицейских функций. По мнению большинства исследователей, из-за несовершенства законодательства, организационных противоречий, проблем финансирования и т.п. идея создания муниципальных милицейских подразделений оказалась нереализованной в полном объеме [1]. Как отмечает Г.Г. Загайнова, хотя эксперимент и указал на несовершенство предложенной формы организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления, он выявил продуктивные ресурсы муниципальной милиции [7].

Следует отметить, что, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ1, в качестве вопросов местного значения выделяют:

• -    организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования;

• -    организацию дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения;

• -    оказание поддержки гражданам в охране общественного порядка;

• -    создание условий для деятельности народных дружин;

• -    осуществление мероприятий по охране жизни и здоровья людей на водных объектах.

В настоящее время муниципалитетами вышеприведенные направления деятельности практически не реализуются. Наиболее серьезно вопрос о целесообразности передачи муниципалитетам ряда правоохранительных задач, реализуемых МВД России, ставился при создании полиции в 2011 году. В 2014 году в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект о создании муниципальных органов охраны общественного порядка2. На Общероссийском конгрессе муниципальных образований в 2015 году было предложено возродить муниципальную милицию, которая должна помочь в борьбе с бытовой преступностью и оптимизировать формы охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий3. Однако вы-шеотмеченные и иные инициативы по созданию муниципальной милиции не были одобрены в Правительстве России.

Не найдя поддержки на федеральном уровне, министр внутренних дел по Республике Татарстан А.В. Хохорин предложил принять закон «О муниципальной милиции» в Татарстане и дать возможность субъекту самому финансировать дополнительное число охранников порядка4. В ответ заместитель председателя Комитета Госсовета РТ по законности и правопорядку Р.Г. Нугуманов зая- вил, что хотя идея создания муниципальной милиции высказывается на различных уровнях, но без решения вопросов разграничения полномочий, ответственности, финансирования и т.п. она является малопродуктивной5. Следует обратить внимание на то, что, невзирая на существенные организационно-правовые трудности, в Республике Татарстан опытным путем формируется механизм взаимодействия полиции с общественностью. Так, на этапе подготовки и проведения празднования тысячелетия Казани совместно с общественными организациями были проведены масштабные предупредительно-профилактические мероприятия, которые в конечном итоге позволили надлежащим образом обеспечивать общественный порядок. Формы и методы взаимодействия полиции с общественностью и волонтерскими организациями особенно проявились в период проведения в Республике Татарстан крупных спортивных массовых мероприятий (Универсиада в 2013 г., чемпионат мира по водным видам спорта в 2015 г., Кубок конфедераций в 2017 г., чемпионат мира по футболу в 2018 г.).

Основываясь на принципе взаимной ответственности, руководство Республики Татарстан и МВД по Республике Татарстан стремится максимально использовать инициативность и заинтересованность граждан в обеспечении общественного порядка и безопасности. Внедряются современные информационно-технические средства, которые позволяют создать систему непрерывного контакта полиции с населением. К ним относятся организация прямой горячей линии для населения с комплексным аналитическим сопровождением, разветвленная система видеомониторинга «Безопасный город» с доступом населения к поступающей информации, электронные приемные правоохранительных органов, интегрированные в региональные и муниципальные системы электронного правительства. В РТ на уровне муниципалитетов активно работают народные дружины. Как сообщил начальник управления административных и правоохранительных органов Аппарата Кабинета министров РТ Р.Р. Кадыров, в республике функционирует 1455 дружин с общей численностью более 21 тысяч человек. По итогам 2020 года члены народных дружин способство- вали раскрытию 170 преступлений и выявлению более чем 11 тысяч административных правона-рушений1.

Термин «муниципальная милиция» удовлетворяет историческим и понятийно-терминологическим традициям научного познания. С середины XV века в средневековой Европе милицией назывались отряды ополчения из местного населения, которые созывались преимущественно в период вражеских нападений. В России милицией называлось земское войско, существовавшее в 1806-1807 годах и созданное для помощи регулярной армии. В свою очередь, греческое слово politeia (полиция) использовалось для определения государства и государственных дел. Фактически полиция является элементом государства. В России полиция была учреждена Петром Первым в 1718 году как одно из главных орудий государственной власти2.

Соответственно, сотрудник муниципальной милиции – это муниципальный служащий, не имеющий специальной подготовки в области применения огнестрельного оружия, знаний оперативно-розыскной деятельности, составления процессуальных документов и т.п., который действует в рамках конкретного поселения. При этом сотрудник полиции – это федеральный государственный служащий, профессионально выполняющий возложенные на него обязанности (имеющий соответствующие его должности знания, умения и навыки) и осуществляющий деятельность в интересах государства. Термин «муниципальная милиция» вполне соотносится с замыслом реформы в органах внутренних дел и вписывается в логику переименования милиции в «полицию».

В настоящее время в Казани реализуется проект по созданию жизнеспособных механизмов функционирования муниципальных органов охраны правопорядка. Муниципальным служащим делегированы некоторые полномочия полиции по привлечению граждан к административной ответственности. Но они не подкреплены правом проверки документов и личного досмотра, полномочиями по задержанию правонарушителей и т.п. Соответственно, в данных условиях выявившие нарушение муниципальные служащие могут работать только совместно с сотрудниками полиции. В случае сохранения данной модели необходимы нормативная проработка вопроса взаимодействия федеральных и муниципальных органов правопорядка, а также создание условий для качественной подготовки соответствующих муниципальных служащих.

Обсуждение и заключения

Есть основание полагать, что проводимый в Республике Татарстан эксперимент позволит апробировать различные инструменты взаимодействия государственных, муниципальных и общественных структур по созданию эффективной модели охраны общественного порядка. Кроме того, было бы целесообразно выработать рекомендации по охране правопорядка при проведении массовых мероприятий для муниципальных служащих и общественных объединений. Однако складывается впечатление, что на федеральном уровне до сих пор достаточно настороженно относятся к созданию муниципальной милиции. Более того, в новой редакции Конституции РФ (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) из 132 статьи исключили такую функцию органов местного самоуправления, как осуществление охраны общественного порядка, переориентировав тем самым муниципалитеты с охраны общественного порядка на обеспечение доступности медицинской помощи. В то же время большинство экспертов в сфере государственного строительства считают, что создание муниципальной милиции (полиции) является неизбежным. Представляется, что опыт Республики Татарстан позволит раскрыть потенциал муниципальных органов охраны порядка.