Теоретико-правовые основы построения системы субъектов миграционных правоотношений

Funding : Independent work.

Введение.                                         контексте совершенствования административно правовых научных знаний, нормативно-Исследование вопросов системы субъектов ми-       правового обеспечения правотворческого про- грационных правоотношений весьма актуально в       цесса, повышения эффективности администра-

тивной правоприменительной деятельности и расширения знаний и умений в ходе образовательной деятельности.

Большинство ученых, изучающих вопросы субъектов миграционных правоотношений, преимущественно акцентировали внимание на исследовании многообразных видов мигрантов либо органов исполнительной власти, наделенные компетенцией в сфере миграции [9, с. 30–42; 15, с. 41–43; 24, с. 43–45; 27, с. 42–59; 29, с. 12].

Следует признать, что в настоящее время распространена концепция необоснованного расширения круга субъектов миграционных правоотношений, в рамках которой таковыми субъектами признаются международные организации, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные и негосударственные предприятия и учреждении, общественные организации и иные институты гражданского общества [27, с. 58; 29, с. 12; 30, с. 3–15]. Этот подход основывается на широкой юридической интерпретации миграции населения и возникающих в связи с этим правоотношений.

Такой подход к характеристике видов субъектов миграционных правоотношений вряд ли может быть однозначно признан обоснованным. Это свидетельствует о значимости изучения системы субъектов миграционных правоотношений.

Методы исследования .

Проведенное исследование основано на общенаучных и частнонаучных (специальноюридических) методах исследования. Среди общенаучных методов исследования использованы методы анализа и синтеза, логического и системного исследования. Специальноюридическими методами исследования стали методы специального юридического анализа норм права.

Результаты исследования .

Основываясь на имеющемся законодательном и ином нормативно-правовом регулировании миграционных правоотношений в Российской Федерации, следует предложить следующую систему субъектов рассматриваемых правоотношений:

• 1.    Властные субъекты миграционных право -отношений . Данная группа субъектов является ключевой, но не все федеральные органы исполнительной власти могут быть отнесены к данной группе субъектов. Так, анализ положений федеральных органов исполнительной власти на предмет наличия полномочий в сфере миграции показывает, что такими полномочиями обладает: Министерство внутренних дел РФ (и, прежде всего, созданное в его структуре Главное управление по вопросам миграции (далее – ГУВМ МВД России); Министерство иностранных дел РФ; Федеральная служба безопасности РФ;

• 2.    Вторую группу субъектов миграционных правоотношений составляют мигранты , т.е. граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства (физические лица). Данная группа субъектов миграционных правоотношений состоит исключительно из индивидуальных субъектов. Сам по себе термин «мигрант» является собирательным понятием и определяется как лицо, непосредственно имеющее намерение осуществить территориальную мобильность, осуществляющее территориальное перемещение или осуществившее такое перемещение. Наиболее уместным с точки зрения научной обоснованности является подход к классификации мигрантов по видам миграционных потоков: внутренней, внешней, внешней трудовой, образовательной, вынужденной и незаконной (нелегальной) миграции. При этом следует констатировать, что видовая характеристика данной группы индивидуальных субъектов миграционных правоотношений является весьма обширной.

• 3.    Субъекты миграционного правоотношения, способствующие приобретению, изменению, реализации и прекращения правового статуса мигранта . Данная группа субъектов может быть дифференцирована на:

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (п. 6, 11 Положения о Россотрудничестве); Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (пд. 10 и 11 п. 9 Указа Президента РФ от 30 сентября 2016 № 510 (в ред. от 30.07.2024) «О Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации»); Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (п. 4.2.48, 4.2.49, 4.2.50, 4.2.72(1), 4.2.72(2) Постановления Правительства РФ от 15 июня 2018 № 682 (в ред. от 27.06.2024) «Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»); Министерство труда и социальной защиты РФ (п. 5.2.6, 5.2.61, 5.2.115, 5.2.116, 5.2.117, 5.2.167(1), 5.2.167(2), 5.2.173, 5.2.175, 5.2.176, 5.6.13, 5.6.39 Положение о Минтруде); Федеральная служба по труду и занятостью (п. 5.5(5) Положение о Роструде); Федеральное агентство по делам национальностей, которое в соответствии с п. 1 Положения о ФАДН осуществляет государственную политику в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации, а также по нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

• а)    субъектов, преследующих публичный интерес при вступлении в миграционные правоотношения;

• б)    субъектов, имеющих частный интерес при вступлении в миграционное правоотношение.

К первой группе указанных публичных субъектов следует отнести:

• а)    субъект, уполномоченный принимать экзамен на знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации;

• б)    субъекты, являющиеся российскими научными организациями, профессиональными образовательными организациями и образовательными организациями высшего образования (за исключением духовных образовательных организаций), учреждениями здравоохранения, а также иными организациями, осуществляющими научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания и привлекающие иностранных граждан и лиц без гражданства высококвалифицированных работников;

• в)    специальное учреждение для содержания лиц, подлежащих административному выдворению, депортации или реадмиссии;

• г)    федеральное государственное унитарное предприятие, оказывающее содействие МВД РФ в сфере миграции;

• д)    медицинские организации, уполномоченные осуществлять медицинское освидетельствование мигранта.

Ко второй группе указанных частных субъектов следует отнести:

• а)    федеральный орган государственной власти, приглашающий иностранного гражданина (лицо без гражданства);

• б)    дипломатическое представительство и консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, приглашающие иностранного гражданина (лицо без гражданства);

• в)    международная организация и ее представительство в Российской Федерации, представительство иностранного государства при международной организации, находящейся в Российской Федерации, приглашающая иностранного гражданина (лицо без гражданства);

• г)    орган государственной власти субъекта Российской Федерации, приглашающие иностранного гражданина (лицо без гражданства);

• д)    орган местного самоуправления, приглашающий иностранного гражданина (лицо без гражданства);

• е)    юридическое лицо, привлекающее иностранных работников для осуществления трудовой деятельности;

• ж)    физическое лицо, приглашающее мигранта;

• з)    постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин и лицо без гражданства, приглашающий мигранта;

• и)    иные лица, имеющие, в соответствии с федеральным законом, право обращаться с ходатайством об оформлении приглашения на въезд в Российскую Федерацию органы иностранных граждан и лиц без гражданства;

к)организации и физические лица, по ходатайству которых выдано приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства, въехавшим в Российскую Федерацию по визе, выданной на основании такого приглашения, либо непосредственно по указанному приглашению в случаях, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 № 115-ФЗ (в ред. от 08.08.2024) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»);

• л) лица, ответственные за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Представленная система субъектов миграционных правоотношений, по нашему мнению, наиболее полно отражает многообразие субъектов, могущих участвовать в указанных общественных отношениях.

Обсуждение .

Для формирования концепции системы субъектов миграционных правоотношений необходимо сформировать критерии построения данной системы, основанной на объективных закономерностях миграционной мобильности населения. Эти закономерности сформированы в настоящее время в рамках социологической и юридической наук. Так, по нашему мнению, наиболее известные исследователи миграционных процессов Т.И. Заславская и Л.Л. Рыбаковский отмечают, что в основе возникновения территориальной мобильности людей лежат факторы, причины, условия данной мобильности как социального явления. При этом факторы предопределяются объективными условиями окружающей среды, а причина также связаны с человеком, его психикой, сознанием. Сама же объективная внешняя среда является условием, в которых существует человек, поэтому факторы, влияющие на миграционную мобильность людей, представляют собой лишь подвид условий, а причины миграции есть реакция человека на объективные (условия и факторы миграции) и субъективные (сознание, психика мигранта или желающего стать мигрантом) факторы, т.е. формирования причин территориальной мобильности людей [20, с. 52-58].

Следовательно, объективной закономерностью в процессе территориальной мобильности насе- ления выступает следующая цепочка обстоятельств: условия – факторы – причины – явление (сама миграция).

Миграция как социальное явление развивается по трем признанным стадиям:

– первая – формирование предпосылок (факторов и причин) миграции населения;

– вторая – непосредственное территориальное перемещение (изменение территориального статуса);

– третья – приживаемость мигранта на новом месте своего существования [21, с. 86–94].

Эти положения отражают объективные закономерности возникновения и осуществления территориальной (миграционной) мобильности населения, что следует учитывать при характеристике системы субъектов миграционных правоотношений. С другой стороны, проблемы объективных закономерностей, лежащих в основе дифференциации миграционных процессов, с правовой (юридической) точки зрения практически не исследовались. В этой связи, нам необходимо отметить позицию А.Н. Жеребцова, который отмечает: «Критериями структурирования системы миграционных правоотношений выступают объективные социальные связи, возникающих между субъектами этих отношений. К числу таких связей следует отнести: генетические, причинно-следственные, функциональные, пос-сидентные, хронологические, пространственные, корреляционные. Характер и содержание приведенных связей в рамках системы миграционных отношений позволит дать объективную классификацию видов миграционно-правовых отношений» [10, с. 12]. Иначе, объективным фактором дифференциации процессов миграции, в юридическом смысле, выступают объективные социальные связи (отношения), возникающие между людьми в связи с их территориальной (миграционной) мобильностью. Обретая общественную значимость, эти социальные связи подлежат нормативно-правовому регулированию для целей их упорядочения и удовлетворения публичных потребностей общества и государства. Определение круга общественных отношений, возникающих в процессе осуществления трех стадий миграции населения, происходит через формирования целей, задач, функций и приоритетов миграционной политики государства [8, с. 4–5; 11, с. 36–38; 16, с. 8–9].

Таким образом, основываясь на объективных закономерностях возникновения и стадий прохождения миграционных процессов, а также, возникающих в этой связи объективных социальных связей (общественных отношений), нуждающихся в нормативной регламентации, можно строить систему субъектов миграционных правоотношений и формировать критерии ее построения.

В современной отечественной административноправовой науке предлагаются различные подходы к выделению критериев дифференциации видов субъектов административно-правовых отношений.

Так, Д.Н. Бахрах считает, что в основе классификации субъектов административного права лежат различия в выражении воли и интереса субъекта, а также в комплексе предоставленных ему полномочий. Это позволяет ему делить субъектов административного права на индивидуальные и коллективные [3, с. 41–48].

А.Б. Агапов подразделяет всех субъектов административных правоотношений на основе целе полагания на публичных участников, созданных для обеспечения общегосударственных, социально приоритетных потребностей, и частноправовых участников, предназначенных для удовлетворения имущественных интересов либо нематериальных потребностей [1, с. 39; 2, с. 19–21; 6, с. 31–77].

Многие исследователи предлагают выделять по характеру воли субъектов, вступающих в правоотношения по своему усмотрению, и субъектов, вступающих в такие правоотношения в силу обязанностей, возложенных на них нормой права [4, с. 121; 17, с. 32–33; 25, с. 188–192].

Высказывается мнение о дифференциации всех юридических лиц как субъектов административного права на основании критерия наличия у них публичного элемента, на:

• 1)    юридических лиц частного права (действующих в своих собственных интересах);

• 2)    смешанных юридических лиц (действующих в определенных целях публичного характера и даже наделяемых отдельными властными полномочиями);

• 3)    юридических лиц, осуществляющих функции органов государственной власти [18, с. 9].

В административно-правовой науке предлагаются и иные критерии классификации субъектов административного права:

• – по сфере деятельности;

  – по характеру компетенции; по порядку образования;

  – по составу и порядку разрешения подведомственных вопросов; по организационно-правовой форме [12, с. 9–14].

В отечественной административно-правовой науке системного исследования видов субъектов миграционных правоотношений практически не проводилось [5; 7, с. 54–99; 26, с. 83–87]. Так, например, О.Т. Суюнчалиева предлагает выделять индивидуальные и коллективные субъекты миграционных правоотношений. И такой подход поддерживается большинством исследователей проблем субъектов миграционных правоотношений [13, с. 59; 22]. При этом к числу коллективных субъектов автор относит:

– «государство, государственные организации, негосударственные организации (частные фирмы – наниматели трудовых мигрантов;

– общественные объединения – национальные диаспоры)» [28, с. 153].

Выделение приведенных видов коллективных субъектов миграционных правоотношений является весьма необоснованным.

Другой крайней формой очерчивания круга субъектов миграционных правоотношений является позиция Т.Я. Хабриевой, которая признает в качестве такового любое лицо, реализующее естественное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, т.е. отношения становятся миграционными, если в них присутствует элемент миграционного качества [31, с. 11]. Во всех приведенных случаях происходит, по нашему мнению, необоснованное расширение круга миграционных правоотношений, т.е. эти авторы, основываются на интерпретации данных отношений как правоотношений, возникающих в сфере миграции с обязательным участием мигранта. С таким подходом вряд ли возможно согласиться.

В.В. Сенченко и А.Г. Богданов предлагают рассматривать систему субъектов миграционных правоотношений как сторон этих отношений, что позволяет им выделить две группы субъектов:

Первая группа – это обязательный субъект мигрант, во всем его видовом многообразии.

Вторая – это государственные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в сфере миграции, а также юридические лица или частные предприниматели, которые вступают с ним в трудовые отношения; общественное объединение, представляющее интересы мигрантов или другие структуры гражданского общества (различные правозащитные общества, фонды, комиссии и т.п.), международные организации [24, с. 105].

Данный подход также, по нашему мнению, является не вполне обоснованным,

– во-первых, потому что он не охватывает всех участников миграционно-правовых отношений (например, физического лица как приглашающей стороны иностранного гражданина или медицинскую организацию, осуществляющую медицинское освидетельствование мигранта) [32, с. 201– 205];

– во-вторых, нам представляется уместным признать обязательным субъектом миграционного правоотношения не мигранта, а орган исполнительной власти или иное государственное учреждение, наделенное государственновластными и исполнительно-распорядительными полномочиями в сфере миграции.

Такую методологическую ошибку допускают отдельные исследователи, которые не видят разницы между миграционным правоотношением и правоотношением, возникающим в сфере миграции. Так, некоторые авторы приводят совершенно необоснованные утверждения о том, что в правовую связь с мигрантом по поводу его, например, перемещения через границу могут вступать (а могут и не вступать?) органы исполнительной власти, т.е. решающая роль последних в этом территориальном перемещении не важна [19, с. 101–102]. Это утверждение, на наш взгляд, является не верным. При этом следует отметить большое количество миграционных правоотношений, в которых непосредственно мигрант не участвует. Приведенный автор почему-то на это не обращает внимание.

Наиболее распространенный подход к выделению субъектов миграционно-правовых отношений выглядит следующим образом: миграционный орган (в исключительных случаях иные органы исполнительной власти и государственные учреждения, которые наделены соответствующей компетенцией в миграционной сфере), государственные и негосударственные учреждения и организации, общественные объединения мигрантов, а также сами мигранты [14, с. 65–66; 22, 24, с. 249].

Выводы . Анализ подходов к выделению системы субъектов миграционных правоотношений можно продолжать и далее. Однако следует констатировать, что все они, в конечном счете, сводятся к двум указанным выше подходам, основанным на понимании сущности миграционного правоотношения.

Учитывая объективные закономерности возникновения миграции населения и стадий ее прохождения, а также возникающих в этой связи общественные отношения, нуждающиеся в нормативно-правовом регулировании и являющиеся административно-правовыми управленческими отношениями (предопределяемые генетической природой социальной связи), позволяют строить систему субъектов миграционных правоотношений, основанную на объективных закономерностях миграционной мобильности населения. В этой связи, все субъекты миграционных правоотношений делятся на управляющие (коллективные) и управляемые (индивидуальные или коллективные).

На основе причинно-следственной связи выделяются миграционные отношения по видам миграционных потоков:

– внутренней миграции; внешней миграции;

– внешней трудовой миграции;

– образовательной миграции;

– вынужденной миграции;

– незаконной миграции.

Виды миграционных потоков позволяют выделить три группы субъектов:

• 1)    мигранты внутренние, внешние, внешние трудовые, образовательные, вынужденные и незаконные;

• 2)    органы исполнительной власти и иные государственные организации, уполномоченные в сфере государственного управления указанными видами миграции;

• 3)    предприятия, учреждения, организации и граждане, взаимодействующие с мигрантами для удовлетворения своих интересов (потребностей).

При этом в рамках первой группы мигранты как субъекты миграционного правоотношения, в соответствии с пространственной связью, могут быть следующих видов:

• –    внутренние мигранты: гражданин России, изменяющий место пребывания или место жительства на территории РФ;

• –    внешние мигранты: эмигранты (граждане России), иммигранты (иностранные граждане и лица без гражданства временно пребывающие, временно проживающие и постоянно проживающие на территории РФ), транзитные мигранты (иностранные граждане и лица без гражданства);

• –    внешние трудовые мигранты: трудовые эмигранты (граждане России), трудовые иммигранты (иностранные граждане и лица без гражданства);

• –    образовательные мигранты: иностранные граждане (лица без гражданства), въехавшие в целях обучения;

• –    вынужденные мигранты: беженцы, вынужденные переселенцы, лица, подавшие ходатайство о признании беженцем; лица, подавшие ходатайство о признании вынужденным переселенцем;

• –    лица, ищущие политическое (территориальное) или временное (гуманитарное) убежище;

• –    незаконные мигранты: внешние незаконные мигранты; незаконные внешние трудовые мигранты, внутренние незаконные мигранты; мигранты скрытые (латентные).