Трансформация полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности в связи с принятием закона № 494-ФЗ

В связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее – Закон № 494-ФЗ), полностью изменившего систему видов деятельности по преобразованию застроенных и незастроенных территорий, в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) внесена глава 10 «Комплексное развитие территории», в соответствии с которой деятельность по преобразованию застроенных и незастроенных территорий осуществляется в форме комплексного развития территории (далее также – КРТ).

Указанные изменения имеют системообразующий характер, соответственно, они затронули различные институты законодательства о градостроительной деятельности, в том числе регулирование полномочий органов государственной власти Российской Федерации (далее – РФ), субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так, значительное количество полномочий в сфере принятия решений о КРТ передано на уровень субъектов РФ. Также изменены полномочия органов местного самоуправления, в связи с чем представляется необходимым рассмотреть, как эти изменения повлияли на компетенцию муниципальных образований в области градостроительной деятельности.

Закон № 494-ФЗ вносит изменения в перечень градостроительных полномочий органов местного самоуправления. Так, из перечня полномочий поселений и городских округов исключены полномочия по принятию решения о развитии застроенных территорий и о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, а поселения и городские округа наделены полномочиями по принятию решений о КРТ в случаях, предусмотренных ГрК РФ. Представляется полезным рассмотреть общий контекст развития правового регулирования градостроительных полномочий органов местного самоуправления.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения в сфере градостроительной деятельности относятся в том числе:

• •    утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории;

• •    выдача градостроительного плана земельного участка, разрешений на строительство (за исключением ряда

случаев), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;

• •    утверждение местных нормативов градостроительного проектирования.

При этом в соответствии с частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ (введена Федеральным законом № 136-ФЗ 1) законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Эта норма позволила субъектам РФ фактически изымать в одностороннем порядке часть муниципальных полномочий в свою пользу. Также указанной нормой определен перечень полномочий по вопросам местного значения, которые не могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, но полномочия в области градостроительной деятельности к таковым не относятся. Помимо этого, определен срок, на который допускается перераспределение полномочий – не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Позднее Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ 2 уточнены полномочия, которые субъект РФ вправе изымать из компетенции муниципального образования (в сферах земельных, жилищных, градостроительных отношений, обращения с отходами и т. д.). Также указанным законом в ГрК РФ введена статья 8.2, в соответствии с которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности, установленные ГрК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ.

28 декабря 2016 года был принят Федеральный закон № 494-ФЗ 3, в котором дополнительно уточнено, что субъектам РФ разрешено перераспределять только те полномочия, на возможность передачи которых в порядке, установленном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, есть прямое указание в федеральных законах.

В научной литературе эти новеллы законодательства были восприняты неоднозначно. Исследователи отмечают, что закрепленная в законодательстве возможность перераспределения полномочий муниципальных образований в пользу субъектов РФ в одностороннем, практически произвольном порядке не соответствует конституционным положениям об организационной и функциональной самостоятельности местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации), положениям Европейской хартии местного самоуправления, а также нарушает права граждан и муниципалитетов на решение вопросов местного значения 4.

Таким образом, установив последовательно возможность перераспределять муниципальные полномочия на уровень субъектов РФ, сроки, круг не подлежащих перераспределению полномочий, а также перечень полномочий, которые могут быть переданы на уровень субъекта РФ, в том числе отдельно в ГрК РФ, законодатель определил широкие пределы дискреции субъектов РФ в сфере перераспределения полномочий. Л.Е. Бандорин отмечает, что отсутствие необходимости закрепления в законодательстве субъектов РФ дополнительных критериев или случаев, в которых возможно перераспределение полномочий, на практике привело к юридическим коллизиям и политическим проблемам 5.

Интересен пример Владимирской области, где в 2017 году принят закон 6, согласно которому основные градостроительные полномочия муниципальных образований были перераспределены в пользу областной власти. При этом на практике возникли политические и организационные проблемы как при передаче полномочий, так и впоследствии при их реализации. Например, указывается на увеличение количества выданных разрешений на строительство и ускорение прохождения соответствующих процедур в исполнительных органах власти субъекта РФ по сравнению с органами местного самоуправления, при этом отме- чается, что при их оформлении допускались неоднократные нарушения и ошибки 7. Как следствие, уже с начала 2019 года, примерно через полтора года после принятия закона о перераспределении полномочий, администрации города Владимира были возвращены полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также полномочия в сфере градостроительной деятельности 8.

Аналогичная ситуация сложилась в Свердловской области. В 2015 году там был принят закон «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург» и органами государственной власти Свердловской области» 9. А начиная с 2017 года запущен процесс по возвращению ранее перераспределенных полномочий на местный уровень – законом Свердловской области от 31 мая 2017 года № 47-ОЗ 10 городу Екатеринбургу возвращены полномочия:

• •    по подготовке правил землепользования и застройки городского округа, внесению в них изменений;

• •    по предоставлению разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства;

  
  
  

• •    по предоставлению разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства;

• •    по подготовке и утверждению документации по планировке территории.

В соответствии с законом Свердловской области от 8 декабря 2021 года № 116-ОЗ 11 городу Екатеринбургу также возвращены полномочия по выдаче разрешения на строительство, ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования, а упомянутый закон Свердловской области о перераспределении полномочий признан утратившим силу.

Подобная практика демонстрирует юридическую неоднозначность и организационную сложность использования института перераспределения полномочий муниципальных образований в целом и в сфере градостроительной деятельности в частности.

В настоящее время практика перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ получила широкое распространение. Согласно данным мониторинга Министерства юстиции Российской Федерации к концу 2020 года законы о перераспределении полномочий действовали в 53 субъектах РФ. По состоянию на начало 2020 финансового года пе- рераспределение полномочий затронуло 4 231 муниципальное образование (20,3 процента от общего числа муниципалитетов) 12.

Некоторые субъекты РФ приняли отдельные законы о перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности 13. Можно утверждать, что в настоящее время органы местного самоуправления в немалой степени лишены возможностей осуществлять полномочия в сфере градостроительной деятельности в связи с широкой распространенностью практики перераспределения этих полномочий на уровень субъектов РФ.

В этом контексте Закон № 494-ФЗ задает новую тенденцию – устанавливает дополнительные полномочия муниципальных образований в сфере принятия решений о КРТ.

Исходя из совокупности положений статей 6, 7, 8 и 66 ГрК РФ муниципальные образования (в лице главы местной администрации) вправе принимать решения о КРТ в случаях, в которых статьей 66 ГрК РФ не предусмотрено принятие соответствующего решения Правительством Российской Федерации или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Отдельно стоит отметить, что в статье 66 ГрК РФ приведен закрытый перечень случаев, в которых Правительство Российской Федерации и органы государственной

власти субъектов РФ уполномочены принимать решения о КРТ, то есть де-юре органы местного самоуправления могут принимать соответствующие решения во многих случаях.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что решение о КРТ – это основополагающий документ, который «запускает» всю процедуру КРТ, при этом решение принимается без учета наличия и содержания ранее принятых документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Так, в решение о КРТ включаются основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (далее – ВРИ), а также предельные параметры разрешенного строительства, то есть нормы, обычно устанавливаемые правилами землепользования и застройки (далее – ПЗЗ). При этом указанные основные ВРИ и предельные параметры строительства могут не соответствовать установленным в соответствующих нормах ПЗЗ. Соответственно, субъект принятия решения о КРТ получает полномочия по изменению положений, закрепленных в ПЗЗ, а последующее внесение изменений в градостроительную документацию имеет формальный характер.

Законом № 494-ФЗ установлено, что в целях реализации решения о КРТ подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с таким решением без учета ранее утвержденной в отношении этой территории документации по планировке территории, а также положений генерального плана и ПЗЗ исключи- тельно в соответствии с принятым решением о КРТ (ст. 45 ГрК РФ). Таким образом, органы местного самоуправления, получив полномочия по принятию решения о КРТ, могут изменять положения, закрепленные в действующих генеральных планах, ПЗЗ, проектах планировки территорий. При этом необходимо отметить, что и субъекты РФ в рамках инструментария КРТ наделены широким кругом полномочий по регулированию различных аспектов. Согласно статье 66 ГрК РФ субъекты РФ определяют порядок реализации решения о КРТ, порядок определения границ территории, подлежащей комплексному развитию, перечень предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, указываемых в решении о КРТ, и иные требования. В свою очередь, органы местного самоуправления обязаны согласовывать проект такого решения с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в части границ территории, в отношении которой планируется принятие решения о КРТ.

Таким образом, изменения, внесенные в перечень полномочий муниципальных образований Законом № 494-ФЗ, приводят к расширению компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Однако необходимо отметить, что в законодательстве отсутствует прямой запрет на перераспределение муниципальных полномочий в сфере комплексного развития территорий на уровень субъектов РФ. Так, в Московской 14, Калининградской 15, Ульяновской областях16, Пермском крае 17 приняты законы о перераспределении пол- номочий в сфере комплексного развития территорий.

Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что внесенные Законом № 494-ФЗ изменения выявляют тенденцию к усилению роли органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, однако по-прежнему не делают их неуязвимыми от перераспределения ряда полномочий на уровень субъекта РФ.