Трансформация российского конституционного правосудия на современном этапе: некоторые размышления

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ осуществление правосудия является исключительной компетенцией судов, образующих в своей совокупности единую судебную систему РФ, определенную Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». При этом указанное полномочие судебная власть осуществляет посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства, каждое из которых имеет свое нормативное закрепление в соответствующих нормах федеральных законов и кодексов. Из перечисленных видов судопро-изводств в рамках всей истории российской государственности, начиная от древнейших времен и заканчивая современными реалиями, представляется очевидным, что именно конституционное правосудие является самым молодым, динамично развивающимся институтом судебной власти и в то же время имеющим важнейшее значение в силу окончательности его итогов, без которого уже невозможно представить ни современную российскую государственность, ни современную систему российского правосудия.

Несмотря на свою относительную молодость, институт конституционного правосудия в Российской Федерации уже прошел определенный путь развития, в котором многие исследователи даже выделяют определенные этапы и особенности [2, 9, 12].

С точки зрения новейшей истории нашего государства мы полагаем, что стартовое начало истории конституционного правосудия в России можно связать с появлением упоминания о Конституционном Суде в Российской Федерации в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» связи с внесением поправок к Конституции РСФСР. Среди поправок, одобренных на Втором Съезде народных депутатов РСФСР, было закреплено, что Конституционный Суд РСФСР избирается Съездом РСФСР, а порядок его деятельности должен определяться отдельным законом. Этими же поправками было поручено Верховному Совету РСФСР разработать проект Закона РСФСР о Конституционном Суде РСФСР и представить его на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов РСФСР. Обсуждение законопроекта о Конституционном Суде РСФСР произошло уже на четвертом Съезде народных депутатов РСФСР, однако окончательная редакция закона была принята Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 12 июля 1991 г. «Об утверждении Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» на Пятом Съезде народных депутатов РСФСР. Первые 13 из 15 судей Конституционного Суда РСФСР были выбраны 29–30 октября 1991 г. по представлению ныне покойного Председателя Верховного Совета РСФСР Р. И. Хасбулатова. Первое заседание сформированного Конституци- онного Суда РФ состоялось 14 января 1992 г. Таким образом, вполне обоснованно и заслуженно считать, что день рождения в России конституционного судопроизводства как одной из форм осуществления правосудия приходится именно на названную дату.

И Конституция РСФСР, и действующая Конституция РФ закрепила федеративную основу построения государства, в этой связи наряду с федеральным уровнем власти федеральным законодателем в Концепции судебной реформы от 24 октября 1991 г. впервые упоминалась перспектива создания одновременно с Конституционным Судом РСФСР конституционных судов в республиках. На первоначальном этапе становления регионального конституционного правосудия органы конституционной судебной юрисдикции создавались лишь в отдельных республиках. Так, первый региональный конституционный суд был образован в Республике Дагестан 27 декабря 1991 г., практически спустя два месяца после создания Конституционного Суда РФ. И только в мае 1998 года впервые был создан региональный орган уставной юстиции в субъекте РФ, не являющемся республикой, – это был Уставный Суд Свердловской области [3].

Принятие Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» окончательно сформировало систему российского конституционного правосудия включив в нее Конституционный Суд РФ и закрепив право субъектов Российской Федерации учреждать конституционные (уставные) суды (ст. 4, 13, 27). Это была первая попытка на основе конституционных федеративных начал, наряду с законодательной и исполнительной ветвями власти, распространить разделение государственной власти по вертикали и на судебную власть.

Последующие 14 лет нормативная основа конституционного правосудия сопровождались многочисленными, но во многом «косметическими» изменениями, вносимыми в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также установлением четкой тенденции в практике правоприменения большинства субъектов РФ, направленной на отказ в реализации предусмотренного в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» права на создание конституционных (уставных) судов на территории субъектов РФ. Данные аспекты нашли свои многочисленные отклики в научных исследованиях и публикациях [1, 4, 8, 10, 11], перечисление которых заняло бы не одну страницу данной статьи.

Не подвергая сомнению или дискуссии работы многих известных ученых и практиков, тем не менее отметим один очень важный аспект оценки и понимания роли конституционного правосудия в построении правового государства в России. Это аспект доверия. При осуществлении конституционного правосудия в силу специфики механизма его осуществления уполномоченные суды призваны максимальным образом учесть правовые интересы каждой из участвующих сторон, спор которых стал предметом рассмотрения в рамках данного вида судопроизводства. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные суды) субъектов РФ разрешают споры прежде всего о конституционности норм нормативных актов, примененных в конкретном деле, где у каждого из участников конституционного судопроизводства есть свой, присущий только им правовой интерес. В таких ситуациях, с учетом окончательности решений судов конституционной юрисдикции, задача названых ранее судов максимально возможным образом, на основе существующего в обществе и государстве баланса конституционных ценностей найти единственный возможный, основанный на положениях Основного закона государства или учредительных актов субъектов РФ правовой компромисс. О том, что заявители доверяют конституционному правосудию, вне зависимости от происходящих в законодательстве о нем изменений, говорит официальная статистика обращений в Конституционный Суд РФ. Только в 2000 году количество обращений в Конституционный суд РФ приближалось к отметке 11 тыс., во все остальные годы существования официальной статистики по обращениям в Конституционный Суд РФ число обращений было больше названной цифры и достигало 20 629 обращений (2009 г.). С учетом того, что федеральное конституционное правосудие осуществляется исключительно Конституционным Судом РФ, численность которого несравнимо меньше, чем численность Верховного Суда РФ, а также ранее действовавшего Высшего Арбитражного Суда РФ, уровень доверия к конституционному правосудию как говорится, «на лицо».

Что касается региональной конституционной юстиции, то здесь ситуация прямо противоположная, даже многие исследователи характеризовали ее уровень развития как эмбриональный, другие – как стагнационный, а В. Д. Зорькин – как замороженный [13].

Существенная трансформация конституционного правосудия наступила в 2020 году в связи с внесенными в Конституцию РФ изменениями и последовавшими корректировками положений Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». При этом «аппетит» реформирования приходил, как говориться, во время еды. На первоначальном этапе основа реформирования статуса Конституционного Суда РФ была обозначена в послании президента Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. и пояснительной записке к проекту закона о поправке к Конституции РФ. Реформирование сводилось к двум вещам: введению возможности для президента инициировать отрешение судьи от должности, если тот совершил поступок, порочащий честь и достоинство судьи, и дополнению компетенции Суда предварительным контролем конституционности нормативных правовых актов по запросу опять-таки президента [6]. Впоследствии ко второму чтению в Государственной Думе РФ в проект закона о поправке к Конституции были внесены еще дополнения, которые существенным образом повлияли как на состав Конституционного Суда РФ, так и на механизм реализации конституционного судопроизводства, в частности произошло уменьшение общего числа судей Суда с 19 до 11, появилось требование для граждан перед подачей жалобы в Суда исчерпывать все другие внутригосударственные средства судебной защиты и др. Одной из самых резонансных поправок с точки зрения научной дискуссии стало установление запрета на публичное высказывание особого мнения судьи и отказ от института инициативных научных заключений, или заключений amicicuriae (лат. – друзей суда).

С момента принятия поправок в Конституцию РФ, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», регламент Конституционного Суда РФ прошло еще довольно мало времени, чтобы вы- явить как положительные, так и негативные моменты реформы федерального конституционного правосудия. В частности пока трудно сказать, как принятые изменения повлияют на сущность и характер самого федерального конституционного производства, по крайней мере сохранение абсолютного превалирования в структуре практики Конституционного Суда РФ дел конкретного нормоконтроля, в основном по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод, является очевидным.

Не оправдались тревожные прогнозы и относительно реализации права Конституционного Суда РФ санкционировать неисполнение решений межгосударственных органов, межгосударственных и иностранных судов, арбитражей. Во многом это, конечно же, обусловлено подписанием президентом РФ закона о неисполнении решений Европейского Суда по правам человека, принятых после 15 марта 2022 г., когда Россия решила выйти из Совета Европы.

Однако одна поправка, на наш взгляд, заслуживает особого внимания и одобрения. Она касается определения правовой природы Конституционного Суда РФ, которая ранее никоим образом не была определена в тексте Конституции РФ. Впервые на данный аспект обратил внимание В. А. Кряжков [5], который указал, что в результате конституционной реформы ч. 1 ст. 125 Конституции РФ четко определяет, что «Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации».

Вместе с тем, если на федеральном уровне возможность осуществления конституционного судопроизводства после конституционной реформы 2020 года сохранилась, то на уровне субъектов РФ с 1 января 2023 г. полностью исключена. Так, с 1 января 2023 г. утратила силу ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», определявшая вопросы создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Еще ранее, с 19 декабря 2020 г. все кон- ституционные (уставные) суды перестали принимать новые дела к производству, а лишь заканчивали рассмотрение уже принятых к производству дел.

Некоторой компенсацией упразднения конституционного правосудия на уровне субъектов РФ, по мнению отдельных авторов, выражающих свое мнение в СМИ, стало наделение субъектов РФ правом создавать конституционные (уставные) советы, действующие при законодательных (представительных) органах субъектов РФ [7]. Однако данное право никоим образом не является тождественным ранее действовавшему праву субъектов РФ создавать на своей территории конституционные (уставные) суды РФ, поскольку названные советы не являются судами и не вправе соответственно осуществлять правосудие в форме конституционного судопроизводства. На начало 2023 года всего три субъекта РФ приняли свои законы о конституционных советах: Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), и все три по-разному подошли к вопросу их деятельности и полномочий. Однако у всех есть одно общее – решения этих органов будут носить рекомендательный характер.

Упразднение конституционных (уставных) судов привело к появлению очевидного пробела в отношении вопросов защиты конституций и уставов как учредительных актов субъектов РФ. Так, совершенно очевидно, что до настоящего времени сохраняется правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в его постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П, о том, что «конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, находятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос:

кто будет оценивать положения названных учредительных актов на предмет их законности по вопросам исключительного ведения субъектов РФ, поскольку Конституционный Суд РФ вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Также возникает вопрос о субъекте официального нормативного и казуального толкования конституций и уставов субъектов, особенно в тех субъектах, где конституционные (уставные) суды были созданы. Федеральные органы власти правом на официальное нормативное толкование конституций (уставов) субъектов РФ не обладают, а субъекты РФ не демонстрируют в этом вопросе единообразной практики. Часть субъектов РФ никого не наделяет правом даже делегированного официального нормативного толкованию своего Основного закона региона, а часть предоставляет это право исключительно парламенту, который совершенно очевидно не является представителем судебной системы РФ.

Подводя итоги трансформации конституционного правосудия в РФ на современном этапе развития российской государственности, следует отметить, что оценку новелл федерального конституционного правосудия в результате конституционной реформы 2020 года давать пока преждевременно, поскольку абсолютное большинство из конституционных изменений не прошли свою апробацию практическим применением. Что же касается конституционного правосудия на уровне субъектов РФ, то оно прекратило свое существование, оставив целый ряд нерешенных вопросов относительно конституционноправовой защиты учредительных актов субъектов РФ и обеспечения их законности в системе действующего конституционно-правового регулирования. Как эти вопросы будут разрешаться, сказать трудно, слишком уж противоречивая практика в РФ разрешения конституционно-значимых вопросов у современного российского законодателя.