Трансформация статуса президента России после распада Советского Союза

Введение института президента в России означало, по сути, возвращение к монархической истории нашей страны (имея в виду управленческий аспект), когда государством единолично управлял император, но, разумеется, разница принципиальная, поскольку президент – это выборное должностное лицо, как это и принято на современном этапе развития цивилизации. В нашей стране институт президентства упоминался при проведении Учредительного собрания в январе 1918 г. – тогда, определяя контуры будущего России, имелся в виду и этот вариант, однако, как известно, большевики принудительно распустили Учредительное собрание, и этот вопрос был закрыт, и в советской системе власти закрепился формально коллегиальный орган управления страной. Затем уже в практическом плане президенство обсуждалось в первой половине 1960-х гг., когда должность Президента СССР предусматривалась в проекте «хрущевской» Конституции СССР, однако проект был предан забвению после отставки Н.С. Хрущева [1]).

И только в рамках советской горбачевской «перестройки» был учрежден пост Президен- та СССР, и 15 марта 1990 г. на эту должность III внеочередным Съездом народных депутатов СССР был избран М.С. Горбачев. Тем самым был задан тренд на единоличное руководство страной для бывших союзных республик. В РСФСР политико-правовая основа для этого была создана Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. на Первом съезде народных депутатов РСФСР. В этом акте указывалось, в частности, что «для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета РСФСР устанавливается … полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР» [2]. Затем 17 марта 1991 г. одновременно с общесоюзным референдумом на территории РСФСР прошло общенародное голосование о целесообразности введения должности Президента РСФСР. В плебисците приняли участи 76 425 110 тыс. человек (75,09% от общего числа избирателей), из которых 69,85% высказались «за». 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР, исполняя волю россиян, при- нял два закона: «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР».

Несколько позже (24 мая 1991 г.) соответствующие изменения были подтверждены на конституционном уровне в виде ряда конституционных поправок. Первым Президентом РСФСР 12 июня 1991 г. в первом же туре и с большим преимуществом (из 6 кандидатов) был избран Б.Н. Ельцин. В измененной Конституции РСФСР 1978 г. (ред. от 9 июня 1991 г.) [3] правовой статус Президент РСФСР был определен в новой главе 13-1. Затем, как известно, СССР распался, РСФСР стала Российской Федерацией, где действующая Конституция России была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., и в этом акте Президенту России посвящена глава 4. В дальнейшем Полномочия Президента России расширялись (в наибольшей степени в 2020 г.).

Следует заметить, что по поводу поста Президента России уже длительное время ведутся дискуссии, касающиеся как полномочий этого должностного лица, так и целесообразности вообще его ведения [4; 5] (заметим в этой связи, что, например, согласно проекту Конституции России в начале 1990-х гг., предложенному Компартией России, должность Президента не предусматривалась; но этот проект, как и другие проекты, не получили поддержки).

В эти дискуссии автор не вступает, поскольку акцент делается на тенденциях конституционно-правового регулирования статуса Президента России в постсоветской России, и само наличие Президента России мы полагаем как данность. Соответственно далее делается сравнение норм Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции, когда был введен пост Президента РСФСР, то есть, от 9 июня 1991 г.) и норм действующей в настоящее время Конституции России 1993 г., в которой последние изменения статуса Президента России были введены известными конституционными поправками-2020, которые действуют и по настоящее время. Для удобства сравнения используются соответствующие даты: 1991 г. и 2020 г., под которыми подразумеваются указанные выше редакции Конституции РСФСР и Конституции России.

Сначала сравним объемы регулирования. В 1991 г. Президенту РСФСР посвящено 11 ста- тей (ст. 121-1 – 121.11), в 2020 г. – 15 статей (ст. 80-93, с учетом новых статей). По количеству статей наблюдается соразмерность, однако по объему текста (печатных знаков) текст в 2020 г. увеличен почти в три раза, что, на наш взгляд, вполне объяснимо, учитывая, во-первых, отсутствие в прежние времена опыта конституционно-правового регулирования института президента в нашей стране, и, во-вторых, усложнение публично-властных отношений за прошедшие годы. В 1991 г. Президент РСФСР определен как «высшее должностное лицо РСФСР и глава исполнительной власти в РСФСР», в 2020 г. – «Президент Российской Федерации является главой государства». В первом случае снимается дискуссионный вопрос о том, к какой ветви власти относится глава государства. В 1991 г. указывается, что «Президентом РСФСР может быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Президент РСФСР избирается сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд … Выборы Президента РСФСР осуществляются гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» [3]. В 2020 г. – «Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании … Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства … Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков» [6].

Более детально выборы президента, согласно обеим конституциям, регулируются в специальных законах. В 1991 г. при вступлении в должность Президент РСФСР приносит следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Россий- ской Советской Федеративной Социалистической Республики соблюдать Конституцию и законы РСФСР, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов РСФСР и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности» [3], в 2020 г. – «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» [6]. Здесь, на наш взгляд, не усматривается принципиальной разницы.

Далее сравним полномочия президента, предполагающие его правомочия и обязанности, при этом обозначим лишь некоторые, наиболее значимые. В 1991 г. Президент РСФСР: обладает правом законодательной инициативы (в 2021 г. такое полномочие имеется); подписывает и обнародует законы РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия (в 2020 г. такое полномочие имеется); представляет не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РСФСР о выполнении принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращается с посланиями к народу РСФСР, Съезду народных депутатов РСФСР и Верховному Совету РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР большинством голосов от общего числа народных депутатов РСФСР вправе потребоваться от Президента РСФСР внеочередного доклада [3] (в 2020 г. такие требования к Президенту смягчены – он лишь «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства» [6]); назначает Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР (в 2020 г. аналогичное полномочие имеется); назначает и освобождает от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР (в 2020 г. аналогичное полномочие имеется); руководит деятельностью Совета Министров РСФСР (в 2020 г. анало- гичное полномочие имеется); принимает отставку Правительства РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР (в 2020 г. аналогичное полномочие имеется); назначает и отзывает дипломатических представителей РСФСР, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (в 2020 г. такое полномочие имеется); возглавляет Совет безопасности РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определяются законом РСФСР (в 2020 г. такое полномочие имеется); ведет переговоры и подписывает от имени РСФСР международные и межреспубликанские договоры, которые вступают в силу после ратификации Верховным Советом РСФСР (в 2021 г. такое полномочие имеется) и др.

В 1991 г. указывается, что Президент РСФСР осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РСФСР и законами РСФСР (в 2020 г. подобной нормы нет). Сравним еще несколько конституционных положений. В 1991 г. одновременно с Президентом РСФСР избирается вицепрезидент РСФСР, кандидатуру которого предлагает кандидат в Президенты РСФСР, в 2020 г. должность вице-президента не предусмотрена. В 1991 г. Президент РСФСР и вицепрезидент РСФСР неприкосновенны и охраняются законом, в 2020 г. подобная норма имеется. В 1991 г. Президент РСФСР мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги, в 2020 г. подобная норма также имеется.

При этом в 2020 г. предусмотрено значительно больше правомочий Президента России, чем в 1991 г., и они отрегулированы в большем объеме. В частности, Президент России: определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур; представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социальноэкономического развития государства; утверждает военную доктрину Российской Федерации; осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации и др. [6] Более подробно статус Президента России в действующей Конституции России мы не рассматриваем, учитывая, что в литературе эта тема освещена достаточно подробно.

Подводя итог сравнительного анализа, сле- летия конституционно-правовой статус Президента России изменился в сторону расширения президентских полномочий. Такую тенденцию, вероятно, можно считать вполне объяснимой, учитывая сложность проблем как на международной арене, так и внутри страны. Вместе с тем конституционные нормы, предполагающие ответственность Президента России, некоторым образом, сглажены, в результате сложилась ситуация, когда Президент России, по сути, не несет юридической ответственности за невыполнение федеральных программ и нацпроектов, которые не реализованы полностью, а то и провалены в прошедшие годы, по этим вопросам он не отчитывается перед обществом. Соответственно мы считаем, что опыт Конституции РСФСР в этом контексте следует воспринять, что позволит повысить эффективность государственного управления в России.

дует отметить, что за прошедшие три десяти