Участие органов государственной власти в избрании и назначении отдельных должностных лиц органов местного самоуправления

Эрдынеев А. Э. Участие органов государственной власти в избрании и назначении отдельных должностных лиц органов местного самоуправления // Вестник Бурятского государственного университета. Юриспруденция. 2023. Вып. 2. С. 44–49.

В статье представлена обзорная справка и анализ сегодняшнего состояния реализации введенной в 2020 г. поправки в Конституцию Российской Федерации о праве органов государственной власти участвовать в формировании органов местного самоуправления и назначении отдельных должностных лиц органов местного самоуправления в контексте единой публичной власти. В качестве иллюстративных примеров приведена нормотворческая и правоприменительная практика в Республике Бурятия.

Институт согласования со стороны органов государственной власти при назначениях отдельных должностных лиц в органах местного самоуправления по умолчанию относится к тому самому принципу организационного взаимодействия двух конституционно обособленных и независимых уровней власти для наиболее эффективного решения общих задач в интересах населения, о котором указал Конституционный суд в своем широко известном заключении в 2020 г.

В 2020 г. в связи с такой появившейся поправкой было ожидание, что законодатель в ее развитие введет повсеместное согласование в различных формах многих, может быть, даже всех, должностных лиц органов местного самоуправления, как минимум, в муниципальных районах и городских округах. Сегодня этого не произошло, и мы понимаем, что рассматриваемая конституционная поправка была введена скорее не с целью появления новых форм, а больше для формального закрепления уже сложившегося к тому времени порядка, постоянного вызывавшего нарекания конституционно-правового толка.

Сегодня, как и ранее, глава Бурятии назначает половину членов конкурсной комиссии при избрании главы муниципального района или городского/муни-ципального округа депутатами представительного органа, если в уставе муниципального образования предусмотрено избрание главы муниципального образования депутатами из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией. Сегодня, как и ранее, руководитель финансового органа любого муниципального образования назначается только после проверки соответствия квалификационным требованиям со стороны Минфина РБ. Всегда существовал также порядок назначения на муниципальную должность, предусматривающий предварительное обязательное согласование с органами государственной безопасности тех лиц, которые по должности должны иметь допуск к работе с государственной тайной. Пожалуй, единственным новым порядком с 2020 г. стало согласование руководителей муниципальных органов управления образованием.

Перечисленные нами случаи участия органов государственной власти в назначении должностных лиц органов местного самоуправления путем их согласования, кроме участия в формировании высшим должностным лицом субъекта РФ конкурсной комиссии при избрании главы муниципального образования, относятся как раз к той группе назначений, в которых участие органов государственной власти, во-первых, обязательно, а во-вторых, ограничено формально определенными критериями и условиями. Пределы участия органов государственной власти в этих случаях зависят от преследуемых конституционно значимых целей.

Так, из прочтения закона следует, что Минобразования Бурятии согласовывает как заместителей руководителя местной администрации, ответственных за сферу образования, так и непосредственных руководителей муниципальных органов управления образования (начальников т. н. районо и гороно) вне зависимости от того, замещает ли эти должности одновременно одно лицо (конструкция «заместитель руководителя администрации — руководитель органа управления управления образования» присутствует в некоторых сельских районах в Республике Бурятия) или эти должности существуют раздельно. Законодатель в профильном законодательстве об образовании не раскрывает конкретные конституционно значимые цели, преследуемые в таких согласованиях, но эти цели косвенно раскрывает Минпросвещения РФ в своем информационном письме от 28.04.2020 №СК-313/01, подписанном министром хоть и до вступления в силу рассматриваемой поправки в Конституцию РФ, однако от этого не теряющим необходимое нам разъяснение. Цитирую дословно без правок: «Согласование целесообразно осуществлять в отношении должностных лиц, которые обеспечивают достижение на территории муниципального образования целей, показателей и результатов соответствующего регионального проекта в сфере образования, организуют деятельность органа или структурного подразделения, осуществляющего на основании муниципального правового акта координацию деятельности муниципальных образовательных организаций, все или отдельные функции и полномочия учредителя муниципальных образовательных организаций, включая формирование и утверждение муниципальных заданий для муниципальных образовательных учреждений, и (или) являющегося главным распорядителем бюджетных средств местного бюджета в сфере образования».

Отметим, что Минобразования Бурятии в своем приказе в развитие нормы п. 1.1 ст. 8 Федерального закона «Об образовании в РФ» не указывает хоть какие-либо формально определенные критерии, по которым представляемая кандидатура оценивается на соответствие должности руководителя муниципального органа управления образования, а вся процедура согласования включает в себя документарную и комиссионную проверку.

Если речь идет о руководителе финансового органа, то Минфин Бурятии проверяет соответствие кандидата квалификационным требованиям по профессиональному образованию, опыту, а также наличие минимально необходимых знаний соответствующего законодательства в объеме, который установил Минфин России. Конституционно охраняемая цель здесь — подтвержденный уровень профессионализма руководителя финансового органа для работы в единой системе бюджетных правоотношений, принципы которой в равной мере действуют как на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, так и на муниципальном.

В практике работы органов местного самоуправления в Республике Бурятия возник вопрос, должны ли такие согласования проводиться в отношении должностных лиц органов местного самоуправления сельских поселений? Законодатель здесь не установил каких-либо особенностей для муниципалитетов первого уровня, т. е. сельских и городских поселений. В случаях с администрациями поселений в Республике Бурятия, являющимися муниципальными финансовыми органами сами по себе в силу малого количества населения и ограниченных бюджетов, получается так, что руководителем финансового органа является глава сельского поселения по должности, т. е. выборное должностное лицо, ограничения для избрания которого установлены и могут быть установлены только избирательным законом. Как в таких случаях должен работать механизм согласования с Минфином Бурятии, пока неясно.

Предварительное согласование с ФСБ тех лиц, которые будут иметь допуск к гостайне, также формально урегулировано в соответствующем законе и подзаконных актах самой ФСБ. И хотя иногда бывают такие мнения, что ФСБ проверяет чуть ли не психическое здоровье кандидата на государственную или муниципальную должность или его отношение к религии, либо участие в каких-то сектах и при выявлении таковых контора может не согласовать эту кандидатуру, в действительности это всего лишь манипулирование, причем почти всегда без ведома самой службы. Задача ФСБ здесь формально определена соответствующим законом о государственной тайне и опять же подзаконными актами самой службы. Конституционно-правовая цель здесь понятна по умолчанию — государственная безопасность.

Подзабыты либо вовсе остаются без внимания некоторые подзаконные имеющие нормативный характер акты, которыми также установлены требования предварительного согласования некоторых категорий работников местных администраций с органами государственной власти. К примеру, в Республике Бурятия не получили должного правоприменения вопросы обязательного предварительного согласования с главным архитектором субъекта Республики Бурятия при назначении главного архитектора муниципального образования, хотя такое требование содер-жится в постановлении Госстроя от 5 ноября 1997 г. № 18-65. Сотрудники военно-учетных столов в администрациях сельских и городских поселений до принятия решения о назначении, перемещении или увольнении также должны проходить согласование с военным комиссаром.

Отсутствие этих предварительных согласований либо отрицательное заключение со стороны органов государственной власти влечет либо невозможность последующего назначения лиц на согласуемые должности, либо, если назначение все-таки состоялось, прекращение трудового договора по специальным основаниям, предусмотренным трудовым законодательством.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначает половину членов конкурсной комиссии на первом этапе конкурса перед избранием главы муниципального района или городского округа депутатами соответствующего представительного органа — это следствие реализации самостоятельно, осознанно, самим населением хотя бы и опосредованно через своих муниципальных депутатов права на выбор модели избрания главы муниципального образования. Опять же сами муниципальные депутаты в актах, регулирующих порядок проведения конкурса и избрания главы муниципального образования, самостоятельно устанавливают этот порядок. Муниципальные депутаты могут как предоставить высшему должностному лицу субъекта РФ в лице назначенной им половины членов конкурсной комиссии «золотой голос» при проведении отбора кандидатов на этапе конкурса, так и наоборот — лишить его этого права, установив количество голосов членов конкурсной комиссии, необходимых для успешного прохождения конкурсного этапа.

В статьях, посвященных как рассматриваемой поправке в Конституцию РФ, так и в целом участию органов государственной власти в жизнедеятельности российских муниципалитетов, встречается устойчивое мнение о необоснованном вмешательстве первых в дела вторых [1–4]. Причем случаи с кадровыми вопросами приводятся как достаточный и притом чаще единственный аргумент в пользу такого мнения. Ошибочность такого мнения заключена в различном понимании роли органов государственной власти в муниципальной жизнедеятельности. Говоря о предварительных кадровых согласованиях со стороны органов государственной власти, законодатель преследует цель обеспечить наилучшее (эффективное) решение населением тех конкретных вопросов местного значения, которые представляют наибольшую ценность для всего государства в целом, в то время как мнение о необоснованном вмешательстве в дела муниципалитетов основывается всего лишь на их организационном аспекте, хотя кадровые вопросы не являются самой сутью местного самоуправления.