Управление финансами муниципальных образований в современных условиях

Муниципальные (или местные) финансы представляют собой совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.

Муниципальные финансы включают в себя средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Современное состояние бюджетной системы характеризуется децентрализацией расходных полномочий и одновременно концентрацией доходных источников на федеральном уровне. Местные бюджеты кроме собственных обязательств включают ряд государственных полномочий, передача которых на местный уровень не сопровождается адекватным финансированием. Низкая собираемость доходов не способствует укреплению финансовой самостоятельности территорий РФ. В связи с этим большое значение для сбалансированности местных бюджетов приобретает организация эффективной системы регулирования межбюджетных отношений на уровне субъект РФ– муниципальные образования. К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести и такие как неэффективность расходов бюджетов, наличие фактов нецелевого использования средств, недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики, отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков.

Одна из самых острых проблем - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами РФ системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления; обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления; судебная защита местного самоуправления.

Существенным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. В соответствии с законом органы местного самоуправления вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и другие финансово-кредитные учреждения.

Между муниципальным образованием и банком должен быть заключен договор, предусматривающий взаимную ответственность. Выбор банка, обслуживающего местный бюджет, должен производиться на конкурсной основе.

Следует отметить, что согласно действующему законодательству, органы местного самоуправления имеют право на выпуск муниципальных займов и эмиссию муниципальных ценных бумаг. При этом договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций, которые должны быть обеспечены муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Для создания гарантий такого обеспечения в муниципальном образовании должен быть образован залоговый фонд, в состав которого могут входить ликвидные объекты муниципальной собственности и часть финансовых средств местного самоуправления.

Всякое муниципальное образование, независимо от величины его собственной доходной базы, обязано обеспечить для населения определенный минимум муниципальных услуг, гарантируемых государством. Величина этих услуг должна определяться социальными нормами и минимальными государственными социальными стандартами ужилите, образование, медицина, социальное обслуживание и др. На основании минимальных государственных социальных стандартов и с учетом региональных цен и тарифов в каждом субъекте РФ может быть определена минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Эта величина называется «минимум бюджетной обеспеченности». Умноженная на число жителей в муниципальном образовании, она дает величину его минимального бюджета текущих расходов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает порядок, обеспечивающий для каждого муниципального образования минимальный местный бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной либо долговременной основе.[3]

В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а если и этого недостаточно - дотации и другие трансфертные платежи.

Фактически этот порядок не соблюдается. Минимальные государственные социальные стандарты находятся в стадии разработки. Соответственно отсутствуют региональные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Поэтому большинство субъектов РФ устанавливает органам местного самоуправления произвольные нормативы налоговых поступлений, существовать на которые практически невозможно. Однако имеются и редкие исключения.

В настоящее время в РФ существует около двенадцати с половиной тысяч муниципальных образований, из которых лишь четыреста являются донорами.

К числу проблем формирования и использования местных бюджетов следует отнести и такие, как неэффективность расходов бюджетов; наличие фактов нецелевого использования средств; недостаточное развитие муниципальной финансовой статистики; отсутствие системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами; нечеткость методик регулирования межбюджетных финансовых потоков. Решение вышеперечисленных проблем требует принятия безотлагательных мер.

В настоящее время через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение и социальную политику. [6]

За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений резко обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, однако в необходимом объеме этого зачастую не делается. Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном порядке, разграничение предметов ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное несоответствие муниципальных доходов и расходов.Так шесть основных статей затрат местного самоуправления: транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов. [5]

Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность собственной доходной базы местных бюджетов неизбежно ставит муниципальные образования и их органы в полную зависимость от органов государственной власти субъектов РФ, и не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее планирование, финансировать свои неотложные нужды. [5]

Последствиями этого является тенденция ряда субъектов Федерации к централизации расходных полномочий в региональном бюджете.

Законодательство о местных финансах должно совершенствоваться на основе следующих принципов:

• -    четкого разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;

• -    повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной собираемости налогов через механизм долгосрочного закрепления доходных источников;

• -    повышения заинтересованности муниципалитетов в оптимизации расходной части местных бюджетов через укрепление их самостоятельности.

Прежде всего, неэффективность бюджетной системы России отчетливо проявляется в неспособности органов власти всех уровней обеспечивать население гарантированными благами, а бюджетные учреждения -достаточным финансированием, чтобы своевременно погашать собственные заимствования на открытом рынке. Непомерные объемы кредиторской задолженности, непрозрачность и неполная подконтрольность финансовых операций исполнительных органов власти законодательным обусловливают необходимость разработки мер с целью «укрепления финансовых основ местных бюджетов, закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения в местный бюджет». Это в современных условиях - одна из актуальных проблем развития бюджетного федерализма, а незавершенность реформы бюджетной системы России выступает подлинной угрозой безопасности не только отдельных территорий, но и страны в целом.

Анализ процесса стабилизации экономического и социального положения в регионах России сквозь призму целенаправленной работы по укреплению территориальных финансов и совершенствованию управления ими позволяет сделать вывод о рассогласованности усилий, архаичности подходов и недостаточной системности при разработке решений в развитии бюджетного федерализма и публичных финансов.

То есть, необходима разработка моделей управления муниципальными финансами, призванных обеспечивать устойчивое финансово-бюджетное равновесие в муниципальных образованиях, организация рационального движения потоков финансовых ресурсов, развитие финансового потенциала муниципального образования на основе финансовой реструктуризации предпринимательских структур в регионе.