Условия успеха агропродовольственной политики России

В число приоритетов государственной политики современной России развитие сельского хозяйства и сельских территорий вошло относительно недавно. Впервые цели, задачи, принципы и направления государственной аграрной политики были четко определены в принятом в 2006 году Федеральном законе № 264 «О развитии сельского хозяйства». В это же время инициирован национальный проект «Развитие АПК», впоследствии трансформировавшийся в Госпрограмму развития сельского хозяйства на 2008–2012 годы. Затем разработан и утвержден ряд других нормативно-правовых актов, в которых отражена позиция государства относительно решения проблем функционирования агросектора, обеспечения продовольственной безопасности и устойчивого развития сельских территорий. Однако до сих пор остается дискуссионным содержание вышеперечисленных документов, а главное – обоснованность механизмов реализации аграрной политики.

К сожалению, имеются претензии и к подготовленной Минсельхозом России «Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы» (далее – Госпрограмма). Вероятно, данный документ дорабатывался в спешке. Минсельхоз РФ рассчитывал, что объем финансирования мероприятий агропро-довольственной политики на ближайшие 8 лет составит порядка 2,5 трлн. рублей, но Минфин и Минэкономразвития указали на необоснованность таких вливаний в отрасль1. В итоге в утвержденном варианте Госпрограммы на развитие АПК из федерального бюджета предусмотрено выделить только 1,5 трлн. рублей, т. е. на 40 % меньше средств. Чтобы успеть принять документ в срок (до 14 июля) и заложить деньги в бюджет на 2013 г., пришлось торопиться. Возможно, вследствие этих обстоятельств в Госпрограмме осталась невыраженной позиция государства по ряду ключевых положений.

В частности, совершенно неясно, какой из сценариев (инерционный или инновационный), предложенных в Стратегии социально-экономического развития АПК РФ (далее – Стратегия), принят в качестве целевого. Так, предусмотренные Го-спрограммой уровень рентабельности сельхозорганизаций и среднегодовой темп прироста физического объема инвестиций в основной капитал в 1,3–2 раза ниже, чем указано в обоих вариантах Стратегии (табл. 1). Однако прогнозные значения, например, объемов производства сахарной свеклы и молока выше по сравнению с уровнем, который может быть достигнут даже при условии перевода отрасли на инновационный путь развития. Таким образом, получается, что в отличие от мировой практики2 Госпрограмма не построена на основе долговременной научно обоснованной стратегии развития АПК.

Таблица 1. Прогнозные значения целевых показателей в 2020 году, указанные в Госпрограмме и Стратегии

Показатель	Стратегия		Госпрограмма
	инерционный вариант	инновационный вариант
Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий, в сопоставимых ценах, в % к 2009 г.	114,0	128–130	128

1 Нетреба, П. ВТО уже оздоровило сельское хозяйство. На госпрограмму АПК потратят на 40 % меньше с тем же результатом. / П. Нетреба // Коммерсант. – 2012. – №128 (4913). – 16.07.2012 .

2 Реформа Общей агарной политики Евросоюза, например, готовилась 2 года и рассчитана на 10 лет реализации.

Показатель	Стратегия		Госпрограмма
	инерционный вариант	инновационный вариант
Рентабельность сельскохозяйственных организаций, %	20	30	15
Среднегодовой темп прироста физического объема инвестиций в основной капитал, %	5,2	8,8	4,3
Производство зерна, млн. тонн	110 – 115	120 – 125	115
Производство сахарной свеклы, млн. тонн	32,0	36,0	40,9
Производство скота и птицы (в живом весе), млн. тонн	11,5	14,0	14,07
Производство молока, млн. тонн	33,4	36,0	38,2

Источники: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы. – М.: Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, 2012. – 204 с.; Стратегия социально-экономического развития агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года (научные основы). – М.: Российская академия сельскохозяйственных наук, 2011. – 100 с.

Кроме того, в Госпрограмме не определена будущая модель российского сельского хозяйства и не отражена специфика сельской экономики регионов страны. По данным ученых Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова (ВИАПИ), в 30 % субъектов РФ преобладает корпоративное сельское хозяйство с крупными сельскохозяйственными агрофирмами и агрохолдингами [8]. Примерно для такой же доли регионов характерно преимущественное развитие мелкотоварного сегмента агробизнеса и для 40 % – смешанной структуры. Однако в Госпрограмме предусмотрен унифицированный для всех регионов набор мероприятий, большинство которых подходит для территорий с интенсивным сельским хозяйством и благоприятными для развития сельской местности социальными условиями.

Недостатком подготовленного Минсельхозом РФ документа, на наш взгляд, является противоречие между сформулированными положениями и значениями целевых показателей. Схожую точку зрения высказала и Р. Янбых, ведущий научный сотрудник ВИАПИ им. А. А. Никонова. Как она считает, в Госпрограмме «не всегда присутствует четкая и логически выстроенная взаимосвязь между целями, задачами и индикаторами подпрограмм, мероприятия которых пересекаются и дублируют друг друга. Степень детализации подпрограмм очень разная, поэтому не всегда понятно, что подразумевается под тем или иным мероприятием. Например, в подпрограмме мелиорации сельскохозяйственных земель упоминается, что финансирование и порядок предоставления субсидий на внесение минеральных удобрений будут прописаны в других подпрограммах, однако найти их не удалось. Аналогичная ситуация с таким новым направлением поддержки, как повышение доходности сельхозпроизводителей» [10].

Одним из ожидаемых результатов реализации Госпрограммы является увеличение удельного веса отечественных продовольственных товаров в общем объеме продовольственных ресурсов. Если это произойдет, то при достижении в 2020 году запланированных масштабов производства, по нашим расчетам, импорт картофеля должен сократиться в 3,75 раза, зерна – в 2,3 раза, молока и молокопродуктов – почти наполовину, мяса и мясопродуктов – на 30 % (табл. 2). Однако столь существенное уменьшение поставок продовольствия из-за рубежа в условиях либерализации внешнеэкономической деятельности России в связи со вступлением в ВТО представляется нам маловероятным. К аналогичным выводам пришли и сотрудники Института народнохозяйственного прогнозирования РАН [5]. Как показывают их расчеты, в течение ближайших 8 лет импорт сельхозпродукции и продовольствия в России увеличится с 41,2 до 49,5 млрд. долл. (в сопоставимых ценах), или на 20,2%.

Таблица 2. Прогнозные значения объемов импорта сельхозпродукции и продовольствия, необходимые для достижения показателей Госпрограммы и Доктрины продовольственной безопасности РФ

Продукция	Удельный вес российской продукции в общих ресурсах (с учетом переходящих запасов)*			Объем производства, млн. тонн*			Импорт, млн. тонн
	2011 г.	2020 г.	2020 г. к 2011 г., +/- п.п.	2011 г.	2020 г.	2020 г. к 2011 г., %	2011 г.**	2020 г.***	2020 г. к 2011 г., %
Зерно	99,3	99,7	+0,4	94,2	115,0	122,1	0,7	0,3	42,9
Мясо и мясопродукты	73,5	88,3	+14,8	7,5	14,1	188,0	2,7	1,9	70,4
Молоко и молокопро-дукты	79,9	90,2	+10,3	31,6	38,2	120,9	7,9	4,2	53,2
Картофель	95,4	98,7	+3,3	32,7	32,0	97,9	1,5	0,4	26,7

* Данные Госпрограммы.

** Данные балансов продовольственных ресурсов. – Режим доступа:

*** Расчетные данные автора.

Судя по тексту Госпрограммы, приоритетом политики в экономической сфере является повышение доходов сельхозтоваропроизводителей. Однако при этом ожидается, что реализованные Минсельхозом РФ мероприятия позволят повысить рентабельность в агросекторе с учетом всех видов господдержки только до 15 % (в 2011 году этот показатель был равен 11,8 % [3]). Если принять во внимание, что ставки по долгосрочным банковским кредитам находятся на уровне 17–20 %, то можно прийти к заключению о невозможности расширенного воспроизводства в сельском хозяйстве, а следовательно, его модернизации и повышения конкурентоспособности. В связи с этим следует, на наш взгляд, дополнительно проработать меры поддержки, которые позволят достигнуть оптимального соотношения между ценами на реализуемую сельхозпродукцию и ресурсы, потребляемые при ее производстве, и таким образом обеспечить уровень доходности, необходимый для ведения расширенного воспроизводства3.

Еще один вопрос, требующий обсуждения, – это формы господдержки. В настоящее время основной объем средств прямой поддержки сельхозтоваропроизводителей направляется на компенсацию затрат по уплате процентной ставки по кредитам. На эти цели в 2012 г. планируется выделить около 68 % всех предусмотренных для аграриев субсидий. В данной ситуации основная часть средств остается недоступной для небольших сельхозорганизаций и малых форм хозяйствования, которые не способны привлекать кредитные ресурсы, поскольку не имеют доста точной зало говой базы и больших объемов реализации.

В «привязке» государственной поддержки агросектора преимущественно к кредитованию таятся и высокие риски. Они отчетливо проявились с наступлением мирового финансово-экономического кризиса, который заблокировал банковскую систему, спровоцировал дефицит кредитных ресурсов и их удорожание. В результате, наряду с оказанием помощи аграриям, в 2009 году потребовалось увеличить уставной капитал ОАО «Россельхозбанк» на 45 млрд. рублей, а в 2011 году – еще на 40 млрд. рублей4.

Таким образом, в сложившейся ситуации государство фактически поддерживает не производителя сельхозпродукции, а банковский сектор. По расчетам доцента кафедры национальной и мировой экономики Самарского государственного технического университета Н. В. Полянсковой [4], только две трети бюджетных средств доходит до товаропроизводителей. Остальные идут на финансирование государственных услуг и деятельности партнеров крестьян по АПК, оседая в руках посредников. Вызывает озабоченность тот факт, что данный принцип сохранен в Госпрограмме на период до 2020 года.

Мы часто обращаемся к зарубежному опыту управления развитием АПК. Действительно, в странах ЕС, в США и Канаде создана эффективная система государственного регулирования агросектора и продовольственного рынка. Одним из ее принципов является предоставление субсидий в расчете на 1 га пашни, 1 голову скота или 1 единицу товарной продукции. В этом случае появляется возможность не только сократить бюрократические процедуры получения средств, но и реально стимулировать агропроизводство, а также оценить результативность мер господдержки. Кроме того, субсидии предоставляются всем эффективным сельхозтоваропроизводителям – как крупным, так и мелким.

Однако, чтобы получить компенсацию затрат на строительство, реконструкцию или модернизацию животноводческих помещений, например, в Вологодской области (как и во многих российских регионах) нужно представить в департамент сельского хозяйства 9 видов различных отчетных документов. Для получения субсидий на приобретение техники или племенного молодняка сельскохозяйственных животных требуется подготовить более 6 видов документов. В результате чиновники заняты несвойственной им работой: вместо того чтобы оказывать консультационные услуги, заниматься стратегированием, прогнозированием, сопровождением инвестиционных проектов, они согласовывают и проверяют комплектность и правильность заполнения сельхозтоваропроизводителями отчетных документов. Если в них будут обнаружены ошибки, то выплаты аграриям могут задерживаться на 2 месяца и более и производиться уже после завершения посевной, кормозаготовительной или уборочной кампаний.

Сотрудники ИСЭРТ РАН [9] и Общественная палата Вологодской области неоднократно обращали внимание органов власти на целесообразность перехода к авансовому принципу выделения средств для поддержки сельхозорганизаций и фермеров, однако эти инициативы до сих пор не реализованы. А ведь порой расходы на поездки в район и область для получения и согласования необходимых бумаг, затраты на погашение кредитного договора превышают размер компенсационных выплат. В связи с неэффективностью такой системы считаем, что аграриям должен предоставляться необходимый для расширенного воспроизводства объем господдержки в расчете на 1 га пашни, 1 голову скота либо 1 единицу товарной продукции. Аналогичные нашим предложения разработаны учеными Всероссий-4 По данным годовой отчетности ОАО «Россельхозбанк». Режим доступа: invest/reports/rsbu/ ского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства5.

В рамках реализации мероприятий Госпрограммы с 2013 года планируется выделять субсидии на 1 кг товарного молока. Это, безусловно, шаг вперед в совершенствовании инструментов регулирования АПК. В то же время условия предоставления субсидий, к сожалению, пока не учитывают интересов всех сельхозтоваропроизводителей. В соответствии с размещенным на официальном интернет-портале Министерства сельского хозяйства РФ проектом правил предоставления субсидий на 1 кг реализованного молока6, денежные средства из федерального бюджета планируется выделять регионам при условии увеличения объемов производства молока и продуктивности коров, обеспечения выхода телят к 2020 г. не менее 80 голов (на 100 коров), сдачи молока не ниже высшего сорта и содержания жира и белка не менее 3,8 % и 3,2 % соответственно. Очевидно, что выполнять указанные требования (следовательно, рассчитывать на финансовую поддержку) смогут далеко не все регионы7. Кроме того, совершенно несправедливо, на наш взгляд, оставлять без поддержки производителей, у которых молоко соответствует 1 сорту, не уступая в качестве высшему, но имея меньшую жирность и белковость. Поэтому, вероятно, следует предусмотреть дифференцированные ставки субсидий. Не совсем верным представляется и уравнительное распределение субсидий между регионами без учета климатических условий ведения производства. Ясно, что на северо-западе страны, например, затраты на производство 1 центнера молока (обогрев помещений, электроэнергия, заготовка кормов и т.д.) в силу объективных причин будут выше, чем в южных регионах. И эти обстоятельства, как нам кажется, также целесообразно учитывать при определении ставки субсидии.

Весьма туманно в Госпрограмме прописаны мероприятия по развитию инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства и животноводства. Разработчиками предусмотрено выделение субсидий для сельхозтоваропроизводителей и предприятий пищевой промышленности в целях обеспечения их доступа к кредитным ресурсам, необходимым для решения указанных задач. Вместе с тем вызывает сомнение, что эти хозяйствующие субъекты рынка АПК смогут и будут заниматься строительством логистических центров, портовых терминалов.

Еще один вопрос, обойденный авторами Госпрограммы, касается отсутствия среди ее целевых индикаторов ряда ключевых показателей, характеризующих состояние материально-технической базы сельхозорганизаций. Несмотря на то что Минсельхозом РФ предусмотрен ряд мероприятий по поддержке аграриев в приобретении сельхозтехники, непонятно, каким при этом будет уровень обеспеченности тракторами, комбайнами и энергетическими мощностями. Полагаем, что эти показатели необоснованно исключены из Госпрограммы.

Хотя одним из направлений аграрной политики является развитие элитного семеноводства, в тексте Госпрограммы не указано, какие меры в 2013–2020 годах будут принимать органы власти страны, чтобы обеспечить качественными семена- ми сельхозкультур собственного производства не менее 75 % потребности рынка. В настоящее время, как отмечено в проекте Стратегии развития селекции и семеноводства сельхозкультур в РФ до 2020 года [6], доля допущенных к использованию зарубежных гибридов кукурузы составляет 55 %, импорт семян овощей и сахарной свеклы – более 80 %. Такие «успехи» стали следствием разрушения материально-технической и приборно-аналитической базы научных селекционных центров страны, оттока из них квалифицированных специалистов. «Сократилось использование в практической селекции материалов, созданных с применением современных методов биотехнологии и молекулярной генетики. Уменьшились объемы селекционной работы, особенно с применением специального оборудования, сооружений и конструкций (индивидуальные и групповые изоляторы, фитотроны). Из-за отсутствия специализированных питомников осложнен отбор селекционных материалов на искусственных инфекционных фонах» [6]. При этом в Госпрограм-ме, к сожалению, не представлена информация о намеченных масштабах работ по модернизации материально-технической базы государственных учреждений, оказывающих услуги в области селекции и семеноводства.

Недостаточно внимания, на наш взгляд, уделено в документе и вопросам развития потребительской кооперации. Вместе с тем в условиях усиления глобализации и международной конкуренции создание подобных структур является одним из факторов решения проблем эффективности функционирования всего агропродо-вольственного комплекса и сбыта сельхозпродукции. Это подтверждается опытом работы американских фермеров, который свидетельствует, что если бы в США исчезли снабженческо-сбытовые кооперативы, сельское хозяйство там развалилось бы через полгода. Пока же в России, как отмечает академик РАСХН В. В. Мило-сердов [2], принятые законы о потребительской кооперации на практике остались нереализованными. В основном по этой причине многие отечественные товаропроизводители так и не могут выйти на рынок. А спекулянты-частники при отсутствии конкуренции устанавливают смехотворно низкие цены на сельхозпродукцию, что делает ее производство нерентабельным. Исходя из рассмотренных обстоятельств, считаем целесообразным доработать соответствующие разделы Госпрограммы, включив в них меры по поддержке создания и развития широкой сети сбытовых, снабженческих, кредитных и иных сельскохозяйственных кооперативов.

К числу недостатков Госпрограммы, на наш взгляд, можно отнести недостаточное внимание вопросам подготовки (переподготовки), повышения квалификации кадров. Вместе с тем формирование кадрового потенциала, отвечающего требованиям инновационного развития, наряду с модернизацией и обеспечением паритета в межотраслевом обмене АПК выступает важнейшим условием роста сельскохозяйственного производства.

В настоящее время, как справедливо отмечает А. Г. Трафимов [7], д-р. экон. наук, генеральный директор ЗАО «Племзавод «Ручьи» Ленинградской области, наблюдается несоответствие между знаниями и навыками специалистов хозяйств и потребностями инновационного развития АПК. Так, например, по данным ведомственной статистики Департамента сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли Вологодской области, на начало 2012 года лишь 54 % руководителей хозяйств имели высшее образование, а у 13 % – не было даже специального образования. Из 3793 главных специалистов хозяйств региона 2395 человек (63 %) не имели высшего образования [1]. Кроме того, усиливается дефицит специалистов, что провоцируется низким уровнем жизни сельских жителей и непри- влекательными условиями труда в агропроизводстве. Только за 2008–2011 годы численность занятых в сельском хозяйстве сократилась, по данным Росстата, с 6,1 до 5,9 млн. человек8.

С целью обеспечения отрасли квалифицированными кадрами Ассоциацией крестьянских фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов совместно с учебными заведениями аграрного профиля организуются стажировки студентов в лучшие фермерские хозяйства за рубежом. Участники этих проектов, получившие опыт управления агропроизводством, смогли понять, что при определенных условиях данный вид деятельности является эффективным. Полагаем, что такие проекты нуждаются в поддержке Минсельхоза РФ.

Вместе с тем для предотвращения оттока специалистов из агросектора предстоит предпринять решительные действия не только по развитию инфраструктуры села, но и увеличению заработной платы работников отрасли как минимум до среднего по экономике уровня. Однако, согласно Госпрограмме, даже к 2020 году это не планируется (соотношение намечено довести до 55 %). При таких условиях мотивировать приток молодых специалистов в агросектор весьма проблематично. В связи с этим Минсельхозу РФ и региональным органам власти следовало бы рассмотреть вопрос о дополнительных мерах финансовой поддержки работников отрасли.

Таким образом, органам власти предстоит еще много сделать для того, чтобы сформировать прочную основу для перехода АПК России к модели устойчивого развития и, как следствие, выполнения селом его стратегически важных функций.