Водное законодательство стран Центральной Азии: сравнительно-правовой анализ

Бюллетень науки и практики / Bulletin of Science and Practice

УДК 349:340.5(5-191.2)                           

Определяя уровень энергетического и промышленного потенциала государства, водные ресурсы имеют важное стратегическое значение для его экономического развития. На протяжении длительного периода страны Центральной Азии (Кыргызстан, Казахстан, Узбекистан, Туркменистан и Таджикистан) испытывали недостаток в водных ресурсах, а после обретения ими независимости данная проблема усугубилась трансграничным характером водных объектов и необходимостью разрешения некоторых региональных проблем в их использовании. Фундаментальные конфликты, возникающие между странами Центральной Азии в области использования водных ресурсов, обусловлены в большей степени расхождением потребностей стран, принадлежащих к разным частям речных бассейнов главных рек региона — Амударьи и Сырдарьи. Так, Кыргызстан (КР) и Таджикистан (РТ) как страны верхнего течения обладают значительными водными ресурсами и используют их для выработки электроэнергии на круглогодичной основе [1].

Данная особенность позволяет этим странам «спускать» воду не только в летний, но и в зимний период. Кроме того, нельзя не признать, что водные ресурсы являются стратегическим инструментом политического давления, позволяющего Кыргызстану и Таджикистану оказывать воздействие на страны нижнего течения — Казахстан, Узбекистан и Туркменистан. В частности, известны случаи, когда страны верхнего течения требовали от этих стран финансовой компенсации за использование водного стока, что, безусловно, вызвало некоторое возмущение и сопротивление [2].

Страны нижнего течения являются главными потребителями воды в регионе и используют водные ресурсы в качестве источника орошения. В данном контексте прослеживается достаточно сильная зависимость Казахстана (РК), Узбекистана (РУ) и Туркменистана от водно-энергетического потенциала стран верхнего течения, особенно в вегетационный период. Особенность строения водохранилищ, расположенных в верховьях Амударьи и Сырдарьи, позволяет Кыргызстану и Таджикистану контролировать значительный объем водных ресурсов и самостоятельно регулировать водный сток, поступающий в страны низовья. Это создает почву для возникновения межгосударственных конфликтов, когда вода из объединяющего ресурса превращается в инструмент политических разногласий. Демографические проблемы и значительные изменения климата также оказывают непосредственное воздействие на политику стран в области распределения водных ресурсов. В частности, прирост населения в условиях дефицита воды способствует более интенсивному использованию водных ресурсов, что впоследствии ведет к истощению региональных и местных источников водопользования. Кроме того, увеличение численности населения сопровождается ростом объемов производства продовольствия, урбанизацией и индустриализацией, а также ухудшением качества воды. Правовое обеспечение водопользования представляет собой систему нормативно-правовых актов, регулирующих не только особенности национальной политики управления водными ресурсами, но и вопросы совместного использования трансграничных вод. Большинство экспертов подчеркивают, что нынешнее законодательство стран Центральной Азии в области водных ресурсов является логичным пережитком старой советской системы, носившей плановый и централизованный характер [3].

В период советской власти вопрос о распределении водных ресурсов не являлся для стран настолько проблематичным и противоречивым, поскольку водопользование было основано на конкретных лимитах и балансе договорных обязательств. Если говорить о совместном использовании речного стока трансграничных вод, его регулирование прежде всего было направлено на достижение общего результата — получение общей экономической выгоды. При этом приоритетным направлением в развитии региона являлось орошаемое земледелие в странах нижнего течения. Проблемы пользования водными ресурсами, в том числе связанные с трансграничными речными стоками, стали возникать после распада СССР и обретения странами своей независимости. Ситуация усугублялась переходом стран от плановой к рыночной экономике, когда существенно изменился режим функционирования крупных водохранилищ — из ирригационного в энергетический. Пользуясь сложившимися условиями, страны верхнего течения усилили работу по увеличению объема гидроэнергии, что стало противоречить политике водопользования стран нижнего течения. В результате неурегулированные вопросы совместного пользования водными ресурсами создали почву для возникновения острых разногласий.

Обретя независимость и суверенитет, страны Центральной Азии кардинальным образом сменили курс в управлении водными ресурсами, отказавшись от прежней централизованной системы их распределения. Переход к рыночным отношениям усилил стремление государств к разработке собственных национальных программ водопользования, основанных прежде всего на национальных интересах — зачастую в ущерб интересам соседей. Однако полностью отказаться от механизмов урегулирования водных вопросов, сложившихся в советский период, страны не смогли и предприняли попытку организовать переговорный процесс. Так, в октябре 1991 года водохозяйственные ведомства региона приняли Ташкентское заявление, предполагавшее совместное использование ресурсов на общих началах и с учетом мнения каждого государства. В дальнейшем был принят ряд важных документов, включая межправительственное соглашение «О сотрудничестве в сфере совместного управления, использования и охраны водных ресурсов межгосударственных источников» от 18 февраля 1992 года и соглашение о создании Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии (МКВК) от 5 декабря 1992 года. Приняв эти документы, страны Центральной Азии выразили намерение согласовывать действия по совместному использованию трансграничных водных ресурсов региона. В условиях растущего дефицита воды вопросы правового регулирования водопользования приобретают особое значение. Единство управления водными ресурсами обеспечивается нормами конституционного законодательства, которые рассматривают воду не только как стратегический государственный актив, но и как незаменимый элемент устойчивого развития.

Так, важной особенностью конституций стран Центральной Азии является то, что вода как природный ресурс представляется в качестве исключительной собственности государства, общенационального богатства (п. 1 ст. 16 Конституции КР, ст. 13 Конституции РТ, ст. 68 Конституции РУ и ст. 14 Конституции Туркменистана). В Основном законе РК отмечается, что вода, как и другие природные ресурсы, принадлежит народу, от имени которого право собственности осуществляется государством (п. 3 ст. 6) [7-11].

Нахождение водных ресурсов исключительно в государственной собственности предполагает также ответственное отношение уполномоченных государственных органов к управлению, рациональному и эффективному пользованию ими. Государства Центральной Азии берут на себя обязательства по обеспечению особой охраны и защиты водных объектов в условиях прогнозируемого дефицита воды. В целях эффективной практической реализации конституционные положения о статусе водных ресурсов глубоко интегрированы в самостоятельные кодифицированные акты — водные кодексы. Данные акты призваны не только детализировать конституционные основы управления водными объектами, но и устанавливать конкретные механизмы по защите воды от истощения и незаконного использования.

Ключевым элементом водного законодательства стран Центральной Азии является переход от административного к бассейновому принципу управления водными ресурсами, осуществляемому в пределах естественных речных бассейнов. Введение данного принципа обусловлено необходимостью обеспечения согласованной, интегрированной политики управления не только водными, но и иными природными ресурсами. Он находит свое отражение в перечне ключевых принципов управления водными ресурсами, закрепленных в водных кодексах государств (ст. 6 Водного кодекса КР, ст. 4 Водного кодекса РК, ст. 6 Водного кодекса РУ, ст. 4 Водного кодекса РТ). В отличие от своих соседей по региону, Туркменистан не отказывается полностью от действующего административно-территориального принципа управления водными ресурсами и закрепляет в Водном кодексе принцип его сочетания с бассейновым управлением (ст. 4) [12-16].

Ключевым элементом принципа бассейнового управления является создание бассейновых советов — специализированных органов, служащих для обеспечения тесного взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, представителями бизнеса и населением. Бассейновые советы выполняют разные функции — от участия в интегрированной системе управления водными ресурсами до разрешения водных конфликтов на местах.

Отечественные бассейновые советы являются представительными органами и призваны решать актуальные вопросы водопользования. В ст. 11 Водного кодекса также отмечается, что они создаются для каждого главного бассейна и принимают непосредственное участие в разработке бассейновых планов, утверждаемых в дальнейшем Национальным советом по водным и земельным ресурсам. Бассейновые советы в Казахстане представляют собой консультативно-совещательные органы, создаваемые в пределах соответствующего бассейна. Важным условием их функционирования является обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон, входящих в состав бассейновых советов. В рамках реформирования водного законодательства Казахстана бассейновые советы расширили перечень своих полномочий. В частности, согласно ст. 65 Водного кодекса Казахстана, бассейновые советы рассматривают вопросы относительно установления лимитов водопользования и тарифов на воду, обновления бассейновых планов в 8 водохозяйственных бассейнах, устранения выявленных нарушений и др. Обязанности по организации функционирования бассейновых советов возлагаются на бассейновые водные инспекции.

В Таджикистане институциональными органами, обеспечивающими интегрированное управление водными ресурсами, являются бассейновые организации рек (БОР) и бассейновые советы рек (БСР). Так, в ст. 23 Водного кодекса закреплено, что БОР как структурные подразделения Министерства энергетики и водных ресурсов РТ выполняют следующие функции: организация интегрированного управления водными ресурсами; планирование использования водных объектов; мониторинг использования водных объектов; реализация бассейновых планов по управлению водными ресурсами в бассейновых зонах [15].

В свою очередь, БСР являются консультативно-совещательными органами, создаются в пределах соответствующих бассейновых зон (Сырдарьинской, Зеравшанской, Пянджской, Вахшской и Кафирниганской) и принимают активное участие в обсуждении проектов бассейновых планов. Управление водными ресурсами в Узбекистане осуществляется на основе бассейнового и гидрографического принципов, согласно которым территория страны подразделяется на соответствующие бассейновые зоны (например, Нижнеамударьинская, Сурхандарьинская и др.). Специально уполномоченным органом в сфере управления водными ресурсами является Министерство водного хозяйства РУ, которое осуществляет свою деятельность через исполнительные органы — бассейновые управления ирригационных систем (БУИС). В структуре БУИС предусмотрены коллегиально-консультативные органы — бассейновые советы, целью которых является обеспечение прозрачности и справедливости распределения водных ресурсов, а также решение возникающих ирригационных споров. Данные органы также играют важную роль при согласовании лимитов и квот водозабора, обсуждении и принятии соответствующих бассейновых планов и привлечении общественности к решению актуальных вопросов в сфере водопользования. В условиях активного реформирования водного сектора бассейновые советы делают упор на использование современных технологических решений. К примеру, для обеспечения точного слежения за объемом воды БУИС и бассейновые советы функционируют посредством единой информационной платформы, которая объединяет 11 отраслевых программ и «Узбеккосмос». Еще одним важным достижением водных реформ, осуществляемых в указанных странах, является «сближение» экологических стандартов посредством синхронизации использования трансграничных водных ресурсов [17].

Данный механизм подразумевает лимитирование объемов водозабора и водноэнергетический обмен ресурсами между странами верхнего и нижнего течений. Так, согласно утвержденным МКВК лимитам водозабора на 2025–2026 гг., общий лимит воды для бассейна Амударьи составляет 55,4 млрд м³ и 15,86 млрд м³ на межвегетационный период. В свою очередь, для бассейна Сырдарьи установлен лимит водозабора в объеме 4,3 млрд м³. Кроме того, в рамках подписанного между Кыргызстаном, Казахстаном и Узбекистаном водноэнергетического протокола зафиксированы параметры обмениваемых водных ресурсов. Так, Кыргызстан будет использовать поставляемую Казахстаном и Узбекистаном электроэнергию для накопления воды в Токтогульском водохранилище, а в вегетационный период накопленный объем воды будет поставляться в страны нижнего течения для сельскохозяйственных нужд. Подводя итог анализу ключевых положений водного законодательства стран Центральной Азии, необходимо отметить следующее:

Во-первых, водное законодательство стран Центральной Азии служит фундаментальной правовой основой для регулирования водных ресурсов и обеспечения эффективного взаимодействия государств в данном секторе. Однако критический дефицит водных ресурсов и глобальные изменения климата обусловили необходимость комплексного и синхронного обновления положений водных кодексов.

Во-вторых, радикальные реформы водного сектора сопровождаются не только организационными, но и институциональными изменениями. В частности, для большинства стран центральноазиатского региона характерен переход от административно-командного управления водными ресурсами к бассейновому принципу. Исключением является Туркменистан, который, хотя и закрепил его в Водном кодексе, в реальности сохраняет приоритет действовавшего ранее подхода к управлению водными ресурсами. Для обеспечения эффективной реализации бассейнового принципа созданы бассейновые советы — специализированные органы, представляющие интересы органов государственной власти, органов местного самоуправления, неправительственных организаций и гражданского общества.

В-третьих, водные ресурсы представляют собой важный инструмент региональной интеграции, позволяющий странам исключить политизацию вопросов водообмена и достичь так называемого «гидродоверия». При этом фокус правового регулирования сместился с бесплатного распределения воды в регионе на цифровой учет водозабора и использование стратегических рыночных механизмов.