Вопросы исполнительной реализации материально-правовой структуры совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Учеными-административистами отмечается, что принципиальной новеллой, привнесенной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. в структурную организацию звеньев системы органов исполнительной власти, является четкое определение номинаций исполнительных органов, которые могут состоять в их структуре: министерства, службы, агентства1. Однако в соответствии с Указом Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 6492 структура федеральных органов исполнительной власти выделена в самостоятельный объект регулирования. Это еще раз свидетельствует о том, что практика государственного управления в РФ не выработала единого подхода к организации деятельности органов исполнительной власти по всему спектру конституционных полномочий.

В основу построения структуры органов исполнительной власти в РФ на федеральном уровне положена министерская система, базирующаяся на отраслевом принципе. При Павле I были учреждены, а при Александре I в 1801-1803 гг. - практически сформированы первые отрасли и возглавлявшие их министерства - иностранных дел, внутренних дел, военное, финансов, юстиции, а затем и иные министерства3. В 1811 году по проекту М. Сперанского министерства были значительно реорганизованы4.

Государственное управление советского периода функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Система государственного управления строилась на сочетании функционального (Госплан, Раб-крин, Комиссия ГОЭРЛО, ГПУ и др.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов управления. Для 30-х гг. XX века было характерно усиление отраслевого принципа управления. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа управления был объявлен на XVII съезде ВКП (б) (январь-февраль 1934 года). Тогда же (в марте 1934 года), исходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СПК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производственно-отраслевого и территориального принципов5.

Отраслевой принцип управления (реальная система управления) противопоставлялся территориальному принципу управления (областной системе управления), при которой все управление той или иной частью государства сосредоточивается в одном органе. По такому принципу во многих государствах были образованы министерства колоний, в компетенцию которых входило управление всеми отраслями на колониальных территориях6.

Территориальный принцип управления применялся в управлении народным хозяйством в советский период в СССР с 1957 по 1965 гг. Однако в результате практического применения этого принципа выявилось много его негативных сторон. Были нарушены отраслевые связи, не хватало высококвалифицированных специалистов, которые могли компетентно осуществлять управление многопрофильными предприятиями и учреждениями. В результате были нарушены многолетние отлаженные кооперированные поставки, возникли трудности со сбытом продукции, рухнуло централизованное научно-техническое руководство и т.д.7 Но практика показывает, что организация управления по отраслевому принципу не только не исключает территориальный принцип, а закрепляет его как элемент, составную часть отраслевого управления, без которой деятельность отрасли невозможна (охрана общественного порядка, обеспечение режима пограничных зон, образование, культура, социальное обеспечение, медицина и т.д.). Территориальные структуры, таким образом, обеспечивают практическое исполнение отраслевых задач и полномочий и оказывают содействие другим структурам в системе соответствующей отрасли (техническое обеспечение, повышение квалификации служащих и т.п.)8.

Закрепление в Конституции РФ новых государственно-правовых реалий (единая система исполнительной власти , разграничение полномочий между федерацией и субъектами федерации, предмет совместного ведения РФ и ее субъектов и т.п.) ставит перед учеными-юристами задачу догматического обоснования места и роли каждого из элементов исполнительной власти в единой системе.

В административно-правовой науке применяются различные основания для классификации органов исполнительной власти, в том числе и министерств. Б. В. Российский и Ю. Н. Старилов классифицируют органы исполнительной власти по организационноправовым формам на: а) правительства (Правительство РФ, Правительство субъекта РФ); б) министерства (федеральные, субъектов РФ); в) государственные комитеты (субъектов РФ); г) федеральные службы и агентства; д)

администрации; е) мэрии; ж) департаменты, управления, главные управления, комитеты, отделы.

Федеральные органы исполнительной власти ученые подразделяют на федеральные и территориальные; по характеру компетенции и содержанию деятельности - на органы исполнительной власти: а) общей компетенции; б) отраслевой компетенции; в) межотраслевой компетенции10.

Л. Л. Попов, Ю. С. Мигачев, С. В. Тихомиров подразделяют органы исполнительной власти по организационно-правовой форме на министерства, иные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ; по характеру компетенции - на органы исполнительной власти: а) общей компетенции (правительства, администрации краев, областей); б) отраслевой компетенции (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти; в) межотраслевой и специальной компетенции11.

Д. Н. Бахрах разграничивает органы исполнительной власти по содержанию деятельности на: а) органы общей компетенции (президентуры, правительства, администрации субъектов РФ); б) органы специальной компетенции, осуществляющие отраслевое, межотраслевое и смешанное управление12.

Практически аналогичным образом классифицируют органы исполнительной власти и другие ученые13.

Иная позиция на структурное построение органов исполнительной власти в новейших федеративных условиях сформулирована профессором Ю. М. Козловым. Ученый, опираясь на положения Федеративного договора, обоснованно полагал, что совместное ведение РФ и субъектов РФ объективно предполагает наличие органов государственной власти, осуществляющих исполнительную деятельность в этой сфере государственного управления. По аналогии с системой органов исполнительной власти советского периода, Ю. М. Козлов классифицировал такие органы как федерально-республиканские14. Поддерживают Ю. М. Козлова и другие известные российские ученые-административисты. Обосновывая свою позицию, правоведы считают, что система взаимоотношений между однотипными органами при осуществлении совместной компетенции центра и субъектов Федерации будет способствовать установлению «вертикальных связей», а принцип «двойного подчинения» - упорядочению отношений ме- жду органами исполнительной власти разного уровня15.

Классификацию органов исполнительной власти по организационно-правовой форме, учитывающую конституционно-закрепленную современную систему правового регулирования, предлагает В. М. Манохин. Он разграничивает органы исполнительной власти на виды с учетом федеративного устройства государства. Органы исполнительной власти с полномочиями федерального масштаба (ст. 71 Конституции РФ) относятся к федеральным; по вопросам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) - к органам Российской Федерации. Факт обозначения в законодательстве органов Российской Федерации как федеральных свидетельствует о том, что они учреждаются и формируются на федеральном уровне. Органы исполнительной власти Российской Федерации исполняют полномочия, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов РФ. Особенностью данных органов является то, что аналогичные органы формируются и субъектами РФ16.

Представляется, что конструкция классификации органов исполнительной власти, обоснованная В. М. Манохиным, наиболее полно отражает практическую направленность формирования и реализации полномочий данных органов на основе конституционных положений, закрепляющих современное государственное устройство России. По мнению автора, решение данной научной проблемы имеет принципиальное значение как для исследования вопросов построения публично-правовой отраслевой структуры предмета совместного ведения, так и функционирования всей системы государственного регулирования данным государственно-правовым институтом.

Советский период развития российской государственности характеризуется «расцветом» отраслевого принципа организации государственного управления делами общества и государства. В соответствии с советскими конституциями СССР 1924, 1936, 1977 гг. система исполнительно-распорядительных органов государственной власти, выстроенная по принципу «материальная отрасль <-> исполнительно-распорядительный орган государственной власти» имела конституционноправовой статус.

Характеризуя советскую систему исполнительно-распорядительной деятельности по предмету совместного ведения, можно выде лить ряд положений, принципиально отличающих ее от организации управления аналогичным государственно-правовым институтом в современной России. Прежде всего это относится к конституционному закреплению: а) материально-правовых отраслей союзного и союзно-республиканского уровней правового регулирования; б) соответствующих органов исполнительной власти, реализующих данные полномочия (ст. 77, 78 Конституции СССР 1936 года; в) порядка перераспределения полномочий по вопросам союзнореспубликанского уровня между органами государственной власти (ст. 135 Конституции СССР 1977 года).

Французский административист Г. Брэбан рассматривал опыт регулирования исполнительной деятельности в социалистических государствах как усложненные конституционными и законодательными процедурами изменения структурной организации органов исполнительной власти17.

Современная российская модель отраслевой структуры управления предметом совместного ведения в соответствии с положениями ч. 2 ст. 77 Конституции РФ интегрируется в единую систему исполнительной власти РФ. Организационная основа исполнительной власти в РФ включает в себя органы исполнительной власти, на которые возлагается ее фактическое и юридическое обеспечение. Единая система исполнительной власти образуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ18 и исполнительными органами местного самоуправления, так как практическая реализация предмета совместного ведения в значительном объеме находит свое логическое завершение в полномочиях органов местного самоуправления. Таким образом, российская современная модель предусматривает вертикально-соподчиненное построение государственного управления соответствующими сферами жизни общества и государства.

Материальные отрасли комплектуются в сферы, управление которыми осуществляется федеральными министерствами, службами и агентствами19. Приоритет в комплектовании как сфер управления, так и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ и ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» принадлежит Председателю Правительства

РФ, который представляет свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. К примеру, на федеральном уровне управление социальной сферой включает реализацию и осуществление определенной совокупности функций и представляет собой сферу государственного управления, руководство которой осуществляется на основе функционально-отраслевого принципа20. Комплектование федерацией сфер государственного управления является одним из способов унификации государственного управления в условиях федеративного государства.

На уровне субъектов федерации формула «сфера управления <-» функция <-^ отрасль» модернизируется органами государственной власти с учетом особенностей каждого субъекта РФ. Сфера управления либо остается неизменной, либо расчленяется на отдельные отрасли, но в любом случае сохраняется закрепленная конституцией единая система исполнительной власти.

Например, в соответствии с Законом Саратовской области «О Правительстве Саратовской области» в редакции ЗСО № 210 от 30 июля 2008 г. здравоохранение и социальная защита распределены по разным сферам государственного управления. В соответствии со ст. 14 этого закона здравоохранение объединено в самостоятельную сферу управления вместе с образованием и культурой. Социальная поддержка населения выделена в самостоятельную сферу (ст. 19). Непосредственное отраслевое управление здравоохранением и социальным развитием в Саратовской области осуществляют соответственно Министерство здравоохранения Саратовской области и Министерство социального развития Саратовской области.

Отраслевая структура государственного управления предметом совместного ведения на сегодняшний день включает в себя органы исполнительной власти, которые можно классифицировать по следующим основаниям.

• 1.    По федеративному государственному устройству Российской Федерации - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

• 2.    По организационно-правовым формам - правительства (Российской Федерации, республик в составе РФ²¹, краев²², областей²³, городов федерального значения²⁴, автономной области, автономных округов), кабинеты ми- 25 нистров , администрации, министерства и др.

• 3.    По объему компетенции:

• а)    органы общей компетенции (Правительство РФ, Правительства, Кабинеты министров, Администрации субъектов РФ);

• б)    органы отраслевой компетенции (Минтранс России²⁶, Минсельхоз России²⁷, аналогичные министерства в субъектах РФ);

• в)    органы межотраслевой компетенции (Минэкономразвития России²⁸, Минпромторг России²⁹, Минрегион России³⁰и др.).

• 4.    По структуре компетенции по предмету совместного ведения:

• а)    органы исполнительной власти, осуществляющие компетенцию по реализации предмета совместного ведения в комплексе с компетенцией по вопросам исключительных полномочий Российской Федерации (например, Минтранс России, Минэкономразвития России, Минпромторг России);

• б)    органы исполнительной власти, осуществляющие компетенцию исключительно по реализации предмета совместного ведения (Минобрнауки России³¹, Минспорттуризм России³² и др.).

• 5.    По системе правового регулирования:

• а)    федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие компетенцию суммарно как по вопросам исключительных полномочий Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ (Минтранс России, Минэкономразвития России, Минпромторг России);

• б)    органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие федеральную компетенцию по предмету совместного ведения РФ и ее субъектов (Минздравсоцразвития России, Минобрнауки России и др.);

• в)    органы исполнительной власти субъектов РФ, реализующие компетенцию по вопросам совместного ведения в субъектах РФ.

• 6.    По признаку вертикального и горизонтального соподчинения:

• а)    органы исполнительной власти, реализующие компетенцию по предмету совместного ведения, федерального подчинения (МВД России³³, Минюст России³⁴);

• б)    органы исполнительной власти, осуществляющие компетенцию по предмету совместного ведения, «двойного» подчинения (Минобрнауки России, Миздравсоцразвития России, Минспорттуризм России и др.).

Таким образом, вертикальное построение отраслевой структуры государственного управления предметом совместного ведения

РФ и субъектов РФ (федерация <-> субъект федерации ^органы местного самоуправления) предусматривает разделение материальных отраслей и отраслей управления на соответствующие уровням правового регулирования составные элементы. Иными словами, в практической исполнительной реализации каждого компонента материально-правовой структуры предмета совместного ведения одновременно задействованы органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. Это приводит к тому, что конкретные общественные отношения в процессе государственного управленческого воздействия последовательно подпадают под федеральное, региональное, а по значительному объему вопросов и муниципальное публично-правовое регулирование. Такая модель реализации предмета совместного ведения не практикуется в других федеративных государствах, и по исполнительному содержанию она принципиально не отличается от советской модели исполнительной вертикали.

Как уже отмечалось, зарубежные федеративные государства формируют структуру государственного управления по принципу «субъект управления <-> объект управления». Субъектом управления всегда выступает федеральный или региональный орган исполнительной власти, который не только осуществляет публично-правовое управление конкретным объектом, но и несет ответственность за эту управленческую деятельность. Такая схема распределения исполнительных полномочий позволяет избежать целого ряда проблем в сфере государственного управления, в первую очередь дублирования полномочий и функций органов исполнительной власти различных уровней. Во-вторых, это означает абсолютное отсутствие необходимости системного разграничения полномочий между уровнями правового регулирования по каждому конкретному вопросу этой сферы государственного управления. А именно эти проблемы наряду с другими являются объектами практической реализации административной реформы в РФ, которая берет свое начало с издания в 2003 году Президентом РФ Указа от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах»35.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что гармонизация соотношения материально-правовой и отраслевой структур пуб лично-правового регулирования совместным ведением РФ и субъектов РФ является одной из наиболее сложных и актуальных проблем развития федеративных отношений в современной России. В связи с этим представляется, что материально-правовая структура совместного ведения как объективная основа конституционно-формализованного самостоятельного уровня публично-правового регулирования общественных отношений должна находиться в органическом единстве с системой российского права, выступая в качестве ее структурного элемента. Данное условие становится выполнимым только в том случае, если материально-правовая структура совместного ведения будет носить позитивноправовой характер, а ее составляющие - выступать объективной основой реализации конкретных правоотношений и в целом предмета правового регулирования. Это в свою очередь создаст предпосылки формирования четких юридических границ для распределения полномочий между элементами отраслевой структуры государственного управления предметом совместного ведения, поможет избежать функционального дублирования в исполнительной деятельности и отказаться в конечном итоге от системного разграничения компетенции между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней по каждому элементу материальноправовой структуры.

• ¹    См.: Манохин В. М. Административное право России: учебник. Саратов, 2009. С. 54.

• ²    СЗ РФ. - 2004. - № 21. - Ст. 2023; 2007. - № 12. -Ст. 1374.

3См.: История отечественного государства и права. Ч. 1 / под ред. О. И. Чистякова. М., 2001. С. 319.

• ⁴    См.: Основы законоведения. Общее учение о праве и государстве и основные понятия русского государственного, гражданского и уголовного права. Общедоступные очерки И. А. Ильина, В. М. Устинова, И. Б. Новицкого и М. Н. Гернет. М., 1915. С. 191.

• ⁵    См.: Омельченко Н. А. История государственного управления в России. М., 2007. С. 363.

• ⁶    См.: Основы законоведения. С. 192.

• ⁷    См.: Манохин В. М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. - 2008. - № 1. - С. 3.

• ⁸    См.: Манохин В. М., Аникин С. Б., Волкова Л. П. Совместное ведение РФ и субъектов РФ в условиях изменяющейся России: административно-правовой аспект. Саратов, 2009. С. 88-91.

• ⁹    См.: Милушева Т. В. Исполнительная власть как форма реализации права: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 4.

• ¹⁰    См.: Административное право: учебник / Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов. М., 2009. С. 233.

пСм.: Административное право России: учебник / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. М., 2008. С. 94-98.

• ¹²    См.: Административное право России: учебник / Д. Н. Бахрах. М., 2006. С. 156-157.

• ¹³    См.: Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова. Саратов, 2006. С. 128-130; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 1996. С. 126-132.

• ¹⁴    См.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: центральные органы федеральной исполнительной власти // Вестник Московского университета. - Сер. 11 «Право». - 1993.-№ 3. - С. 15.

• ¹⁵    См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 60-61.

• ¹⁶    См.: Манохин В. М. Отраслевой принцип в организации государственного управления. С. 3; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003. С. 89-90.

• ¹⁷    См.: Брэбан Г. Французское административное право / под ред. С. В. Боботова. М., 1988. С. 73-74.

• ¹⁸    См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. С. 6.

• ¹⁹    См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» И СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2290; 2008. -№52 (ч. 1).-Ст. 6366.

• ²⁰    Положение о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 325 // СЗ РФ. -2004.-№28.-Ст. 2898.

• ²¹    См., например: Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. И Бурятия. - 1994. - № 43; Конституция Республики Коми И Красное знамя. - 1994. - № 45.

• ²²    См.: Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» И Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. -№ 11-12 (41-42). - 1997. - Ст. 506.

• ²³    См.: Устав Волгоградской области от 18 октября 2001 г. № 716-03 // Законодательство Волгоградской области. Сборник № 5. - 2001. - С. 25.

• ²⁴    См: Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. -2006. - 22 марта; Устав Санкт-Петербурга И Санкт-Петербургские новости. - 2006. -21 нояб.

• ²⁵    См.: Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. // Республика Татарстан. 2002. - 30 апр.

• ²⁶    См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 247 // СЗ РФ. - 2004. - № 32. - Ст. 3342.

• ²⁷    См.: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 // СЗ РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2983.

• ²⁸    См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 // СЗ РФ. - 2008. - № 24. - Ст. 2867.

• ²⁹    См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации» И СЗ РФ. - 2008. -№ 24. - Ст. 2868.

• ³⁰    См.: Постановление Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 40 «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» И СЗ РФ. - 2005. - № 5. -Ст. 390.

• ³¹    См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2562.

• ³²    См.: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 408 «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации» // СЗ РФ. -2008.-№22.-Ст. 2585.

• ³³    См.: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 3 0. - Ст. 3149.

• ³⁴    См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» И СЗ РФ. - 2004. - № 42. - Ст. 4118.

• ³⁵    См.: Российская газета. - 2003. - 25 июня.