Вопросы совершенствования форм и методов обеспечения безопасности в современных условиях

Когда заходит речь о безопасности граждан, общества или государства, то традиционно и резонно возникают базовые вопросы относительно того, что непосредственно создает риск угрозы тем или иным объектам (общественным отношениям) и в чем может состоять эффективно действующий механизм защиты и противодействия этим угрозам.

Базовые принципы, правовая основа, государственная политика и основное содержание деятельности по обеспечению безопасности раскрываются в действующем федеральном законе «О безопасности» через такие ключевые понятия, как общественная безопасность, безопасность государства, экологическая безопасность, безопасность личности, иные виды безопасности, предусмотренные законодательством Российской Федерации1. Очевидно, что перечень не является исчерпывающим и может быть значительно расширен с учетом бурного технического прогресса в самых разных областях знаний.

Например, целями обеспечения биологической безопасности являются защита населения и охрана окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, предотвращение биологических угроз (опасностей), создание и развитие системы мониторинга биологических рисков2. В свою очередь, сама сфера биологической безопасности включает разнообразные направления, которые подчас не находятся в сфере внимания большей части населения, но требуют контроля со стороны уполномоченных государственных структур. В круг потенциальных угроз и предполагаемых объектов контроля в данной сфере могут быть включены генная инженерия, вопросы клонирования, разработка медицинских препаратов «двойного назначения», появление новых штаммов бактерий, производство генетически модифицированных продуктов, распространение химического и биологического оружия и многое другое.

Сразу оговоримся, что в рамках статьи мы не будем сосредотачивать свое внимание на первой части сформулированного тезиса, а именно на потенциальных и реальных угрозах, которые объективно окружают каждого человека в силу того, что он является ключевым и основным элементом социума. В исследовании будут предприняты попытки систематизировать арсенал имеющихся организационно-правовых (и прежде всего административных) средств обеспечения безопасности с акцентом на категории «форма» и «метод» [1, с. 13].

В этой связи согласимся, что административно-правовое исследование механизма административно-правового обеспечения обороны и безопасности является важным в современных условиях развивающихся, нарастающих и меняющихся военных опасностей и угроз, появления новых угроз, динамики сил и средств противодействия им, комплексного характера исследуемых правоотношений.

Теоретические подходы в понимании сущности обозначенных категорий предполагают отсылку к основополагающему инструментарию современной юридической науки – механизму правового регулирования. И несмотря на тот неоспоримый факт, что мир за последние десятилетия кардинально изменился в правовом, технологическом, информационном, социокультурном, геополитическом и ином плане, концептуально, доктринально набор элементов указанного механизма не претерпел значительных изменений.

Именно механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляются правовое регулирование и опосредование общественных отношений в тех или иных сферах. Так, традиционно система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы, применение норм административного права, административно-правовые отношения.

Закономерно, что каждый элемент механизма административно-правового регулирования играет специфическую роль в упорядочении поведения всего социума, его отдельных представителей и возникающих на этой основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы механизма одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового регулирования.

Вместе с тем принципиально важная роль отводится органам публичной власти, использующим соответствующие формы государственного регулирования как способ выражения государственно-правового содержания их деятельности, а равно методы правового регулирования в контексте совокупности средств, приемов и способов практической реализации закрепленной за ними компетенции.

Так, под формами государственного регулирования в литературе понимают закрепленные в правовых нормах и осуществляемые в рамках законодательства конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на соответствующую сферу [2].

В целом формы государственного регулирования в настоящее время достаточно многообразны и включают в себя нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере, а также комплекс организационных средств воздействия со стороны органов публичной власти.

Традиционно формы государственного управления максимально полно реализуются через подготовку, оформление и издание правовых актов управления, «…посредством которых образуются государственные органы, определяются их задачи и функции, компетенция, распределяются материальные ресурсы, реализуются права граждан и исполняются обязанности должностными лицами» [3, с. 31].

Современные трактовки категории «формы деятельности органов исполнительной власти» детализируют обозначенную правовую конструкцию, предусматривая взаимодополняющие самостоятельные составные части. Так, отдельные авторы правовые формы осуществления административно-публичной деятельности рассматривают в двух аспектах: материально-правовом (материально-правовые формы) и процедурно-процессуальном (процедурно-процессуальные формы) [4, с. 123].

Как представляется в рамках решения базовых задач обеспечения безопасности, в учебной литературе и специальных изданиях необходимо более четко формулировать концептуальные направления реализации определенных форм управленческого воздействия применительно к соответствующим органам, наделенным государственно-властными полномочиями. Например, с ориентацией на формирование компетентностного подхода при подготовке сотрудников органов внутренних дел оправданным будет четко обозначать наиболее значимые и эффективные административно-правовые формы их деятельности. К ним могут быть отнесены: а) возможность принятия ведомственных нормативных правовых актов и отдельных предписаний (распоряжений, указаний, требований) ненормативного характера; б) совершение юридически значимых действий в рамках предоставленных полномочий, направленных на решение многочисленных оперативно-служебных задач; взаимодействие в части заключения соответствующих административно-правовых договоров при обеспечении государственных (муниципальных) нужд.

Помимо степени регламентации правовых форм, актуальность приобретает более глубокое понимание реализуемых в современных условиях так называемых обычных и экстраординарных форм управления. Если первая группа традиционна и четко вписывается в границы действия соответствующих правовых регуляторов, то вторая группа зачастую ориентирует правоприменителя на самостоятельное познание объективной действительности и выбор такого инструментария, который в максимальной степени будет отвечать и юридической концепции обязательности воздействия, и необходимости соразмерять последствия такого регулирования с точки зрения его обоснованности.

Как представляется, экстраординарные формы деятельности субъектов исполнительной власти, предусматривающие возможность расширения их дискреционных полномочий, должны соответствовать реализуемой политике, определяемой на уровне руководства страны. При этом не должно быть существенных расхождений и противоречий с общей концепцией и базовыми принципами реализации государственного принуждения. Таким образом, правоприменитель, использующий определенную регулятивную или охранительную правовую форму административно-публичной деятельности, должен четко осознавать меру своей ответственности в случае злоупотребления правом и превышения должностных полномочий.

Что касается методов правового регулирования, то, например, в административно-правовой доктрине под методами управления традиционно подразумеваются способы и приемы практического воздействия на участников административно-правовых отношений [5, с. 137]. Другими словами, посредством выбора того или иного метода управляющего воздействия фактически осуществляется упорядочение определенных общественных отношений, приведение их в соответствие с существующими правовыми регуляторами.

Не вызывает сомнения, что метод отраслевого правового регулирования – это совокупность способов (приемов, средств) правового регулирования, включающая в себя дозволения, позитивные предписания (обязывания), запреты, ограничения, стимулы, поощрения, рекомендации с существенным доминированием дозволительных или обязывающих либо запрещающих начал [6, с. 21].

Среди всей совокупности используемых органами государства методов управляющего воздействия наиболее широкую сферу применения имеют методы принуждения во всех вариантах их реализации. И это вполне закономерно, поскольку отработанный административный ресурс позволяет эффективно формировать необходимую модель поведения различных субъектов правоотношений с учетом специфики регулируемой сферы и существующих угроз. Вместе с тем, как представляется, достаточно поверхностно органы публичной власти подходят к применению такого универсального метода воздействия, как убеждение.

В этой связи согласимся, что при обеспечении национальной безопасности использование методов убеждения предпочтительнее и потому, что они наилучшим образом позволяют достигать баланса национальных интересов как конструктивного средства решения конфликтов, наиболее полно учитывая интересы каждого объекта национальной безопасности в конкретных исторических и иных условиях [7, с. 60].

И несмотря на то, что возможности использования указанного инструментария фактически позволяют любому правоприменителю значительно расширить охват целевой аудитории, на практике такого рода работа реализуется достаточно скромно. При этом если подойти к данному вопросу системно, проанализировать имеющиеся организационно-правовые возможности и потенциал, то можно значительно скорректировать взгляды, позиции и мнения соответствующих объектов управляющего воздействия в сторону повышения их уровня правосознания и правовой культуры.

Формы и методы государственного управления теснейшим образом связаны с целями управляющего воздействия на соответствующем этапе развития общества и государства. Это означает, что их содержание может корректироваться с учетом расстановки приоритетов в государственной политике применительно к той или иной сфере.

Здесь отметим, что фактически оба представленных правовых средства тесным образом связаны, поскольку между формами и методами существует тесная взаимосвязь, обусловленная прежде всего характером содержания государственного управления.

К примеру, система обеспечения пожарной безопасности – совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на профилактику пожаров, их тушение и проведение аварийно-спасательных работ1.

В свою очередь, в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий органы государственного надзора организуют и проводят мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения2.

Более детально конкретные методы обеспечения безопасности посредством предотвращения реально и потенциально существующих угроз, а равно использования определенных мер административно-принудительного характера обозначаются в ведомственных и локальных правовых актах. Например, методические рекомендации по обеспечению безопасности участников судебного процесса и должностных лиц Федеральной службы судебных приставов определяют способы и конкретные методы обеспечения безопасности защищаемых лиц и нейтрализации возможных угроз3. В частности, оговаривается возможность применения судебными приставами огнестрельного оружия, специальных средств, приемов рукопашного боя, а также эвакуации защищаемых лиц из опасной зоны с учетом соответствующих факторов определения наличия угрозы (опасности).

Отметим, что именно административно-правовые средства обеспечения безопасности в различных сферах составляют основу всего механизма противодействия существующим рискам и опасностям. Властные функции и полномочия уполномоченных государством структур позволяют, ориентируясь на природные, техногенные, социальные и иные факторы, определять и закреплять наиболее действенный инструментарий в функциональных обязанностях тех или иных должностных лиц.

Представляется, что теоретические обоснования совершенствования как механизма административно-правового регулирования, так и форм и методов осуществления исполнительной власти должны находить свое практическое выражение в появлении регламентирующих документов, детализирующих деятельность конкретных правоприменителей. Обусловлено это в первую очередь с необходимостью постоянного совершенствования методики и тактики осуществления правоохранительными органами своих функций. Профилактические, пресекательные, процессуальные меры и связанные с их реализацией современные формы и методы деятельности уполномоченных органов должны в полной мере быть адекватными угрозам безопасности общества и государства. Сегодня актуальными направлениями в обозначенной сфере выступают: а) точечный анализ совершенствования вопросов административного надзора в отношении соответствующих объектов; б) мониторинг новых факторов, создающих угрозу национальной безопасности; в) расширение форм и средств общественного контроля за органами публичной власти; г) использование дополнительных специальных методов государственного регулирования в деятельности правоохранительных органов; д) корректировка института административной ответственности с учетом реалий сегодняшнего дня и др.