Возможности рецепции положений зарубежного законодательства о праве собственности на земельный участок

Земельные участки, будучи одним из видов недвижимого имущества, одновременно с тем являются объектами гражданского оборота. Такие характеристики земельного участка, как его площадь, местоположение и правовой статус, отражаются в государственном кадастре недвижимости.

Следует отметить, что земельный участок представляет собой один из наиболее сложных в плане правового регулирования видов недвижимого имущества, что обуславливается рядом причин, в частности, спецификой земли как объекта гражданских прав, недоработанным характером нормативных основ оборота земельных участков, а также сравнительно мало развитым рынком земли в Российской Федерации.

При изучении вопроса о возможности заимствования российским земельным законодательством положений законодательства зарубежных государств о частной собственности на земельный участок следует обратить внимание, в первую очередь, на законодательство стран СНГ. В большинстве государств - членов СНГ конституционное законодательство декларирует приззнание основных демократических ценностей и закрепляет основные социальноэкономические права и свободы человека и гражданина, в том числе право частной собственности на землю. Как правило, в конституционном законодательстве государств - членов СНГ находит свое отражение признание земли и иных природных ресурсов основой жизни и деятельности народов.

В Российской Федерации статьи 8 и 9 Конституции РФ провозглашают многообразие форм собственности на землю, включая в их содержание такие виды собственности, как государственная, муниципальная и частная, и гарантируют их равное признание и охрану соответственно [1].

Аналогичные положения содержатся также в конституционном законодательстве ряда государств -членов СНГ. Так, статья 4 республики Кыргызстан закрепляет право государственной, муниципальной, частной и иных видов форм собственности на землю. В свою очередь, статья 9 республики Туркменистан закрепляет право государственной и частной собственности на землю. Аналогичная   граждан и их объединений иметь в норма содержится в статье 13 частной собственности землю и Конституции республики Беларусь[9].      свободно осуществлять владение,

В республике Казахстан статья 6    пользование и распоряжению ею,

Конституции устанавливает признание закрепляя тем самым приоритет и равную защиту государственной и    частной собственности на землю[1].

частной собственности, которые, в      Изложенное             позволяет соответствии    со    статьей    26    констатировать,        что        для

Конституции, гарантируются законом.    конституционного    законодательства

При этом часть 3 статьи 6 Конституции    государств - членов СНГ в целом республики Казахстан содержит   характерно нормативное закрепление оговорку, в соответствии с которой    права частной собственности на землю передача    земли    в    частную    в качестве одного из основных прав собственность допускается только на   граждан. Исключение из данного основании, при условиях и в пределах   правила    составляет    республика установленных законом.                  Таджикистан, статья 13 Конституции

Общим признаком приведенных   которой провозглашает землю и иные конституционно-правовых       норм   природные ресурсы исключительной следует признать провозглашение собственностью          государства, принципа        неприкосновенности   гарантирующего их эффективное собственности и равной защиты всех ее    использование в интересах народа [14].

форм. При этом общей чертой      При этом основные законы таких конституционного законодательства государств,      как      республика большинства государств - членов СНГ   Азербайджан, республика Кыргызстан и следует      признать      приоритет   республика Узбекистан провозглашают государственной собственности на собственность      неприкосновенной.

землю, в то время, как переход   Аналогичное положение содержится в земельных участков в частную принятой во Франции 26.08.1789 собственность допускается лишь при   Декларации прав и свобод человека и условии жесткого контроля со стороны   гражданина. Неприкосновенным право государства.    Так,    Конституция    собственности провозглашается также в республики Беларусь в статье 13    Основном    законе    Австрийской относит к объектам государственной   республики и статьи 15 Конституции собственности                  земли   Королевства Дания [8].

сельскохозяйственного назначения. В      В тоже время в ряде государств, в свою очередь, Конституционный Совет   частности,     Бразилии,     Италии, республики Казахстан в своем Германии, Японии, право частной Постановлении от 10.06.2003  №8    собственности на сегодняшний день разъяснил,  что при регулировании   рассматривается    как    социально земельных           правоотношений    обусловленное [16].

Конституция республики Казахстан      В       Италии       государству закрепляет верховенство государства в    предоставляются широкие полномочия определении правовых режимов   в сфере правового регулирования собственности и оборота земли вплоть    отношений собственности на землю до установления исключительной СНОСКА МАКЛАКОВ С.165. Так, государственной собственности на статья 44 Конституции Италии землю [4]. Также в приведенных закрепляет, что для обеспечения конституционных актах к числу объекта   рациональной эксплуатации земли и исключительной     государственной   установления           справедливых собственности    отнесены    иные социальных     отношений     закон природные ресурсы. В Российской устанавливает     обязательства     в

Федерации же часть 1 статьи 36    отношении частной собственности на

Конституции РФ провозглашает право   землю, предельные размеры указанной собственности в соответствии с размерами областей и сельскохозяйственных зон, благоприятствует улучшению земель и преобразованию крупных землевладений, а также реконструкции производственных единиц. При этом статьи 42 и 43 Конституции Италии провозглашают, что государство вправе регулировать отношения собственности в общественных интересах и в целях достижения общественной пользы соответственно [9].

Таким образом, в государствах, где конституционное законодательство предусматривает право частной собственности на землю, изъятие земельного участка у собственника допускается только для достижения общественно полезных целей, на основании вынесенного в соответствии с законом решения суда и при условии равноценного возмещения. Исключение составляет лишь реквизиция в условиях военного положения.

Для большинства государств Восточной Европы характерным является правовое регулирование отношений собственности на землю специальными законодательными актами. Примерами могут служить Закон Болгарии 1991 года о собственности и использовании сельскохозяйственных земель, Закон Румынии 1990 года о земельных фондах. Субъекты же земельных правоотношений совпадают и включают в себя граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц и государство [14].

Одновременно с тем правовой статус иностранных граждан как субъектов отношений частной собственности на землю в Российской Федерации, а также в ряде зарубежных государств характеризуется наличием ряда особенностей.

Так, в соответствии с частью 4 статьи 12 Конституции республики Казахстан иностранные граждане и лица без гражданства на территории республики Казахстан пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан республики Казахстан, если иное не установлено Конституцией республики Казахстан, а также ее законами и международными договорами. При этом ограничения правоспособности иностранных граждан в республике Казахстан, по большей части, устанавливаются в отношении политических прав, свобод и обязанностей [13]. Иными словами, законодательство республики Казахстан устанавливает для иностранных граждан и лиц без гражданства режим наибольшего благоприятствования.

В Российской Федерации в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства распространяется общий принцип закрепленного в части 3 статьи 62 Конституции РФ национального режима, в соответствии с которым указанные субъекты приравниваются к гражданам РФ, в связи с чем статья 15 Земельного Кодекса РФ предусматривает право иностранных граждан на приобретение на территории Российской Федерации земельных участков на праве собственности [2]. Исключение составляют лишь земельные участки, расположенные на приграничных территориях, перечень которых, в соответствии со статьей 15 Земельного Кодекса РФ, определяется Президентом РФ, а также земли сельскохозяйственного назначения, ограничения оборота которых закреплены в статье 3 Федерального Закона РФ от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». [3]

При этом конституционное законодательство ряда зарубежных государств устанавливает прямой запрет на приобретение земли на праве собственности иностранными гражданами. Так, указанные нормы содержатся в законодательстве республики Азербайджан, республики Армения, республики Кыргызстан. Статья 41 Конституции Румынии также устанавливает запрет на передачу права собственности на землю в отношении иностранных граждан и лиц     без гражданства.

Конституция Литовской республики закрепляет исчерпывающий перечень субъектов права собственности на землю в статье 47, в соответствии с которой земля, внутренние воды, леса, парки на праве собственности могут принадлежать только гражданам и государству.

В свою очередь, часть 3 статьи 32 Конституции Эстонии устанавливает, что вопрос о субъектах права собственности на землю регулируется действующим     законодательством.

Нормативную основу для приватизации земельных участков в республике Эстония составляет Закон о земельной реформе от 17.10.1991, в соответствии со      статьей      21      которого управомоченными        субъектами приватизации земельных участков признаются граждане республики Эстония. Иностранные же граждане, согласно части 2 указанной нормы, вправе приватизировать только те земельные участки, которые были предоставлены им в вечное пользование в соответствии с Законом Эстонской ССР о хуторском хозяйстве, а также земельные участки, необходимые для обслуживания        принадлежащих иностранным гражданам строений.

Также прямой запрет на передачу земельных участков в частную собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и юридическим лицам установлен в Конституции Монголии, пункт 3 статьи 6 которой устанавливает, что земли, за исключением пастбищ и земельных наделов общественного и специального государственного пользования могут быть    переданы    в    частную собственность только гражданам Монголии. При этом не допускается отчуждением земельных участков на основании договоров купли-продажи, дарения, залога земель, находящихся в частной    собственности    граждан

Монголии в пользу иностранных граждан. Пункт 5 статьи 6 Конституции

Монголии, однако, допускает передачу земельных участков в пользование иностранным гражданам на основании договора аренды.

Параграф 22 главы 2 Конституции Швеции устанавливает, что иностранные граждане приравниваются к шведским гражданам в вопросах защиты от ограничений пользования землей, а именно в праве собственности на землю [5].

Запреты на приобретение земли на праве собственности иностранными гражданами установлены также в ряде штатов США, в том числе в штатах Канзас, Оклахома, Небраска и Нью-Хэмпшир, а также в ряде провинций Канады[12].

Отметим также, что большинство конституционных актов государств – членов СНГ включает в себя положения об охране и рациональном использовании земли и природных ресурсов. В ряде основных законов государств - членов СНГ, наряду с объектами государственной и частной собственности, выделяются также объекты, составляющие общенациональное достояние. В частности, статья 55 республики Узбекистан закрепляет, что земля и воды представляют собой общенациональное богатство, охраняются государством и подлежат рациональному использованию. В.В.Титов по данному поводу отмечает, что отнесение наиболее важных природных объектов к категориям общенациональной либо общенародной собственности выступает в качестве показателя стремления законодателя по сохранению указанных объектов для общества путем недопущения отчуждения и передачи составляющих национальное достояние объектов в частную собственность и позволяет обеспечить социальную направленность деятельности государства[14].

Обоснованной, в связи с изложенным, видится позиция, занятая А.В.Мазуровым, который полагает, что предоставление на территории государства широких возможностей по приобретению земли в частную собственность иностранными гражданами представляет собой угрозу государственному суверенитету, экономической безопасности государства и его защищенности от разведывательной и террористической деятельности, поскольку государственный суверенитет и территориальная целостность государства обеспечиваются, в первую очередь, обладанием государством жизненно важными природными ресурсами [10].

В соответствии с изложенным целесообразным представляется для достижения цели по совершенствованию правового регулирования отношений частной собственности на землю российским законодательством рецепция ряда норм земельного законодательства Румынии посредством нормативного закрепления в Земельном Кодексе РФ обязанности иностранного гражданина по передаче земельного участка, перешедшего такому лицу в порядке наследования на праве собственности, в пользу гражданина РФ, юридического лица РФ либо Российской Федерации. Передача указанного имущества может быть осуществлена как посредством заключения гражданско-правовой сделки, так и посредством отказа от наследства в случае перехода имущества иностранному гражданину в рамках наследственного правопреемства.

Отдельно следует рассмотреть возможность рецепции норм земельного законодательства зарубежных государств, посвященных правовому регулированию общего землепользования.

Традиционно в российской правовой доктрине под общим землепользованием понимается перемещение и пребывание неопределенного круга лиц на определенном земельном участке.

В силу правовой природы данного института и нормативного закрепления признания и гарантирования частной собственности на землю изучение возможности рецепции норм зарубежного законодательства об общем землепользовании приобретает особую актуальность, поскольку установление общего землепользования в отношении находящегося в частной собственности земельного участка неизбежно затрагивает права и законные интересы его собственника.

Для изучения возможностей рецепции российским земельным законодательством правовых норм о праве общего землепользования законодательства зарубежных стран, в свою очередь, целесообразным является проведение сравнительно-правового анализа рассматриваемого института в различных правовых системах, который целесообразно начать с англосаксонской правовой семьи.

В США права собственника земельного участка подразделяются на права, связанные с использованием непосредственно поверхности земли и праа по использованию пространства под и над поверхностью земельного участка. Следует также отметить, что законодательство США не предусматривает категории лесного фонда, рассматривая лес как объект недвижимого имущества, расположенный на принадлежащем определенному субъекту земельном участке[7]. При этом, несмотря на приоритет частной собственности, государство в США обладает правом изъятия земель в целях общественного пользования.

Нормативную основу для права доступа граждан на частные и публичные земли в США составляет Федеральный Закон «О федеральном землепользовании» 1976 года, пункт «е» статьи 103 которого закрепляет категорию права прохода, включающую в свое содержание сервитут, аренду, разрешение или лицензию на занятие, использование либо пересечение государственных земель. На основании сервитута также допускается установление права прохода граждан к публичным землям по дорогам и тропам, расположенным на землях частных собственников.

Основным принципом общего землепользования в государствах англосаксонской правовой семьи следует признать обеспечение доступа неограниченного круга лиц исключительно к землям, являющимся объектом государственной собственности. Публичные земли рассматриваются в качестве неотчуждаемой собственности государства, не выделяясь при этом как земли для общего пользования, и доступ к ним осуществляется при условии отсутствия арендного обременения либо иных нормативных запретов на доступ к таким землям.

В свою очередь, для государств Европы с континентальной правовой системой характерным является существование двух основных подходов к установлению и правовому регулированию права публичного пользования землями. Первый из них носит название концепции модифицированной частной собственности и реализован, в частности, в Германии.

В рамках данной концепции право общего пользования публичными землями рассматривается в качестве публичного сервитута, представляющего собой ограниченное вещное право. Непосредственно право свободного доступа в Германии распространяется в отношении обочин дорог, лесов и морских побережий, однако не действует в отношении фермерских земель. Публичное пользованием землями в Германии предполагает получение административного дозволения. При этом одним из условий присвоения статуса выступает совпадение в одном лице собственника и субъекта вновь возникающего публично-правового владения. Так, орган дорожного строительства при издании акта об установлении публичного статуса дороги, сперва приобретает, в том числе посредством покупки либо принудительного изъятия земли, частно-правовой титул в отношении дороги, результатом чего является наложение вновь возникающего публичного вещного права владения на право собственности [8].

В свою очередь, во Франции, Италии и Испании[6] реализована концепция публичной собственности, которая основывается на доктринальном разделении государственной собственности на публично-правовую и частно-правовую, при этом в качестве публично-правовой государственной собственности рассматриваются объекты, предназначенные для общего пользования непосредственно гражданами, а также обладающие особой общественной ценностью и значимостью. Отнесенная к имуществу общего пользования часть государственной собственности имеет собственное целевое назначение, которое заключается в обеспечении неотъемлемых прав и свобод личности, включая право на свободу передвижения, общего доступа к природным ресурсам и благоприятную окружающую среду, в силу чего свобода пользования населением указанными объектами является вытекающей из их правового режима [15].

Основы публичного доступа населения на различные категории земель в рекреационных целях закрепляются в кодифицированных земельно-правовых актах указанных государств. Так, во Франции нормативную основу регулирования публичного доступа граждан к природным объектам составляет раздел 6 Кодекса окружающей среды, нормы которого устанавливают, помимо прочего, обязанность собственников соответствующих земельных участков по обеспечению прохода по пешеходным дорожкам.

При этом статья 647 Гражданского Кодекса Франции устанавливает право собственника на огораживание земельного участка, закрепляя, что собственник земельного участка, констатировать высокую степень участок которого окружен земельными проработанности ряда отдельных участками,      находящимися      в аспектов правового регулирования собственности иных лиц, не имеющий общего землепользования.

доступа к публичной дороге, вправе      Следует отметить также факт требовать предоставления ему права   практической          эффективности прохода через земельные участки   характерной для ряда европейских соседей при условии возмещения им   государств модели передачи земель пропорциональных     причиненному   общего пользования под концессионное ущербу убытков. В свою очередь,    или специальное административное статья 648 Гражданского Кодекса   управление, органы которого могут

Франции    предусматривает,    что наделяться правом на извлечение желающий  огородить  собственный   доходов от  сдачи земель  общего земельный участок    собственник   пользования  в аренду с  учетом лишается     права     пользования соблюдения публичных интересов и общественными     выгонами     и обеспечения максимальной доходности свободными пастбищами в объеме, таких операций. Преимуществом пропорциональном          площади существующей на сегодняшний день в огороженного им участка.                Российской    Федерации    модели

Законодательство         Франции правового регулирования, однако, допускает возможность установления    следует признать обеспечение носящего публичных сервитутов в целях безвозмездный характер использования обеспечения прохода граждан через    земель и земельных участков на земельные участки, являющиеся основании общего землепользования. объектами частной собствености. При      Таким     образом,     становится этом статья L 215-2 Кодекса возможной формулировка вывода об окружающей     среды     Франции отсутствии       в       земельном устанавливает         обязательность законодательстве         зарубежных обеспечения прохода граждан к водным государств единого подхода к объектам через частные земельные правовому регулированию общего участки, закрепляя право собственников землепользования, в силу чего прилегающих к рекам и каналам земель целесообразным представляется в на рыбную ловлю до середины водного рамках     рецепции     российским потока. Право прохода граждан к законодательством норм об общем водным объектам предоставляется землепользовании законодательства также в целях рыбной ловли, а также   зарубежных государств использовать посещения морских пляжей. Лесное же   селективный подход, предполагающий, законодательство Франции допускает   в частности, обеспечение носящего доступ граждан в рекреационных целях единый характер межотраслевого в частные леса, однако осуществление   регулирования                общего коммерческой деятельности, устройство    землепользования.

кемпингов и занятия спортом требуют      Конституция          Российской получения разрешения собственника   Федерации, провозглашая Российскую соответствующего земельного участка.     Федерацию правовым демократическим

Также законодательство Франции   государством, устанавливает признание предусматривает         значительное   и равную защиту в Российской количество ограничений и запретов в   Федерации равным образом всех форм части публичного прохода через собственности,               включая являющиеся объектами частной   государственную,     муниципальную, собственности земельные участки.         частную и иные ее формы. Также

Анализ земельного законодательства Конституция Российской Федерации европейских государств позволяет устанавливает, что земля и земельные участки могут быть объектами права следующие проблемы правового частной собственности. регулирования.

В то же время земельный участок как В соответствии с частью 3 статьи 62 объект гражданских прав в силу своей Конституции РФ, на территории РФ правовой природы, а именно иностранные граждане, а также лица принадлежности к недвижимому без гражданства пользуются правами и имуществу, обладает определенной свободами, а также несут обязанности, спецификой правового регулирования. установленные в отношении граждан

Сравнительно-правовой анализ РФ, с исключениями, установленными конституционного законодательства федеральным законом. Аналогичные Российской Федерации и ряда нормы содержит также государств - членов СНГ, а также конституционное законодательство дальнего зарубежья позволил большинства иностранных государств. сформулировать вывод о том, что Таким образом, для иностранных практически во всех правовых граждан в Российской Федерации демократических государствах устанавливается режим наибольшего законодатель относит право частной благоприятствования.

собственности к числу основных В то же время действующее конституционных прав человека и земельное законодательство гражданина. Определенные различия, практически не предусматривает однако, имеют место в отношении ограничений для приобретения определения происхождения права иностранными гражданами земельных собственности. Если в одних участков на территории Российской государствах декларируется Федерации на праве собственности. неприкосновенность частной Исключение составляют лишь собственности, то для других приграничные территории, перечень характерно рассмотрение указанного которых определяется в соответствии с права в качестве социально актом Президента РФ, а также обусловленного. отдельные категории земель

Также преобладающим в сельскохозяйственного назначения.

конституционном законодательстве Одновременно с тем зарубежных государств следует законодательство большинства признать закрепление приоритета государств - членов СНГ и ряда государственной собственности над зарубежных государств устанавливает частной. Сравнительно-правовой анализ ограничения либо же нормативные конституционного законодательства запреты на приобретение ряда государств - членов СНГ и иностранными гражданами земельных государств дальнего зарубежья участков на праве собственности. Так, в позволил сформулировать вывод о том, республике Беларусь собственниками что, как правило, земля, а также иные земельных участков могут выступать природные ресурсы признаются только граждане и государство, в законодателем основой для республике Эстония иностранные жизнедеятельности населения граждане могут приобретать и владеть соответствующего государства, в связи на праве собственности лишь с чем в их отношении устанавливается земельными участками, особый правовой режим отчуждения в приватизированными ими ранее, либо частную собственность. необходимыми для обслуживания

В то же время анализ принадлежащих им зданий и конституционного и отраслевого сооружений.

земельного законодательства РФ в Представляется, что основой части правового режима частной государственного суверенитета и собственности иностранных граждан на территориальной целостности следует земельные участки позволил выявить признавать, в том числе, обладание земельными участками на праве соответствующего           субъекта, собственности именно государством и муниципального         образования, его гражданами, но не иностранными российского    юридического    или гражданами и лицами без гражданства. физического лица.

Представляется очевидным тезис о том,      Также к актуальным направления что отсутствие ограничений на рецепции российским земельным приобретение земельных участков на   законодательством норм иностранного праве собственности иностранными   законодательства о земле следует гражданами влечет за собой отнести рецепцию норм об общем возникновение угроз для национальной землепользовании. Проведенный в и экономической безопасности. В силу рамках данной работы сравнительно-изложенного к числу наиболее правовой анализ законодательного актуальных направлений рецепции регулирования       об       общем российским               земельным   землепользовании в странах англо- законодательством норм иностранного саксонской    и    континентальной законодательства следует отнести правовых       семей       позволил закрепление в Земельном Кодексе РФ   сформулировать вывод о том, что нормы, аналогичной законодательству   институт общего землепользования

Румынии, в соответствии с которой в   наиболее        проработан        в случае    получения    иностранным законодательстве таких государств, как гражданином или лицом без Германия и Франция, в силу чего гражданства земельного участка на   целесообразным       представляется праве собственности на указанное лицо   тщательное изучение норм об общем возлагается обязанность по отчуждению    землепользовании в законодательстве объекта права собственности в пользу   указанных государств.

Российской      Федерации,      ее