Взгляд на роль бизнес-омбудсмена в государственной защите малого и среднего бизнеса

Введение . в настоящее время наша страна столкнулась с проблемами, значительно осложняющими ситуацию в экономике, – это последствия ограничений предпринимательской деятельности, вынужденно введенных в связи с предотвращением пандемии коронавирусной инфекции, введенные в отношении страны многочисленные жесткие санкции недружественными странами мира в связи с проведением Специальной военной операции. Все эти факторы явились предпосылками для выработки мер и их реализации по поддержке малого и среднего предпринимательства как на государственном, так и на региональном уровне.

Создание института бизнес-омбудсмена в России является одной из мер, направленных на обеспечение защиты субъектов предпринимательства во всех органах государственного управления, судах.

В статье рассматривается роль и значение Уполномоченного по защите прав предпринимателей (бизнес-омбудсмена), в частности на региональном уровне, его правовой статус при решении вопросов, связанных с привлечением субъектов малого и среднего предпринимательства к административной и уголовной ответственности.

Материалы и методы . Нормативную основу исследования составляет законодательство, регулирующее правовое положение уполномоченного по защите прав предпринимателей, материалы правоприменительной практики, ранее опубликованные научные работы.

Результаты исследования. В работе проведен анализ участия бизнес-омбудсмена в государственной системе защиты прав субъектов малого и среднего бизнеса.

Выводы и заключения. Автор обращает внимание на несовершенство института бизнес-омбудсмена и необходимость его усовершенствования.

• 5 .1.2. Public law (state law) sciences (legal sciences)

Original article

A VIEW ON THE ROLE OF THE BUSINESS OMBUDSMAN IN THE STATE PROTECTION OF SMALL AND MEDIUM BUSINESSES

Gleb G. Lyannay

Introduction : At present, our country is faced with problems that significantly complicate the situation in the economy - these are the consequences of restrictions on entrepreneurial activity, forced in connection with the prevention of a pandemic of coronavirus infection, and numerous tough sanctions imposed on the country by unfriendly countries of the world in connection with the Special Military Operation. All these factors were prerequisites for the development of measures and their implementation to support small and medium-sized enterprises at both the state and regional levels.

The establishment of the institution of business ombudsman in Russia is one of the measures aimed at ensuring the protection of business entities in all bodies of state administration and courts.

The article considers the role and importance of the Commissioner for the Protection of Entrepreneurs' Rights (business ombudsman), in particular at the regional level, his legal status in addressing issues related to bringing small and medium-sized businesses to administrative and criminal responsibility.

Materials and Methods: the normative basis of the research is formed by the legislation regulating the legal position of the Commissioner for the Protection of Entrepreneurs' Rights, materials of law enforcement practice, previously published scientific works.

The Results of the Study: the work analyses the participation of the business ombudsman in the state system of protection of the rights of small and medium-sized businesses.

Findings and Conclusions : the author draws attention to the imperfection of the institution of business ombudsman and the need to improve it.

Вопросы, связанные с защитой малого и среднего бизнеса в Российской Федерации, в настоящее время обсуждаются на всех уровнях государственной власти. Пандемия обострила проблемы малого и среднего бизнеса: на фоне снижающихся доходов потребителей и спроса платежи по кредитам, штрафы проверяющих и налоги сразу стали чрезмерными. Бизнес смог донести свою позицию: компаниям предоставили льготные кредиты, был введен мораторий на проверки, а также снижены или отсрочены налоги. Но все эти меры приняты временно. Если государство свернет их, большинство малых предприятий вынуждены будут закрыться, считает бизнес-омбудсмен Борис Титов [1].

В ранее опубликованных трудах отмечалось, что «выстроенная система государственного контроля (надзора) не оставила субъектам малого и среднего бизнеса ни малейшего шанса на эффективное развитие в условиях введенных за последние годы запретов и ограничений. Создавшаяся ситуация, спровоцированная негативными внешними и внутренними факторами, потребовала серьезных изменений, способствующих оживлению и в принципе существованию предпринимательства», ситуация в настоящее время остается напряженной, несмотря на многочисленные административные меры, предпринимаемые государством в целях оказания поддержки предпринимателям [2, с. 42].

Многочисленные научные труды, проводимые в различных сферах государственного управления представительские мероприятия, направленные на решение проблем защиты предпринимательства, сводятся к единой концепции, выраженной в идее разработки мер, позволяющих максимально снизить нагрузку на одно из основных звеньев формирования государственного бюджета и обеспечения трудоустройства граждан страны - малый и средний бизнес. На особо важную роль в сохранении существующих мер поддержки малого и среднего бизнеса, а также создание новых эффективных механизмов, содействующих росту предпринимательства в России, обращают внимание Н. Е. Демидова и Е. В. Шершова. Авторы отмечают значимость контроля и качественной государственной поддержки в достижении эффективного развития малого и среднего бизнеса, что в результате послужит улучшению экономического положения как внутри государства, так и на мировой арене [3, с. 290].

Как уже было отмечено, сфера предпринимательства переживает тотальное негативное воздействие на субъекты малого и среднего бизнеса, выражающиеся в несовершенной системе налогообложения, нехватке кредитно-финансовых ресурсов, а также значительных административных барьеров, заключающихся в обязательных многочисленных нормативно-бюрократических процедурах [2, с. 41].

Возникает вполне логичный вопрос: почему при значительных усилиях со стороны органов власти механизм контрольно-надзорной политики не меняется в сторону лояльности, а в некоторых случаях усиливается, в результате чего страдают предприниматели, прекращают деятельность и уходят с экономической арены.

При этом еще в феврале 2019 г. в своем выступлении, посвященном вопросам снижения регуляторной нагрузки на представителей малого и среднего бизнеса, Павел Астахов, сожалея, констатировал о приостановлении контрольно-надзорной реформы: перестало работать так называемое «Открытое правительство», курировавшее реформу. Впрочем, добавил он, в аппарате кабмина России взамен был создан департамент регуляторной политики, задачей которого является совершенствование правовых механизмов, направленных на стимулирование экономического роста. «Обслуживание» так называемой регуляторной гильотины, о запуске которой премьер-министр Дмитрий Медведев объявил в январе 2018 г. в ходе Гайдаровского форума, и должно было стать основным направлением работы нового департамента.

«В своем недавнем послании, - заметил Астахов, - Владимир Путин предложил революционный подход - прекратить действие всех контрольных нормативных актов в сфере контроля и надзора с 1 января 2021 года! А пока нужно обновить и сохранить только те нормативы, которые отвечают современным требованиям». В качестве примера, Павел Астахов привел историю о том, как по итогам проверки на одно из молокоперерабатывающих предприятий был наложен штраф из-за отсутствия бомбоубежища. По его мнению, регуляторам необходимо как можно скорее актуализировать требования к бизнесу, оставив в прошлом устаревшие на десятилетия нормативы [4].

В настоящее время ключевое значение в защите прав предпринимателей во всех структурах играет Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Если посмотреть отчеты бизнес-омбудсменов по регионам, может создасться впечатление о высокой активности данных лиц, представляющих сторону субъектов бизнеса, однако не исключаются отдельные проблемные вопросы правового положения, регулируемого различными актами государственного управления.

Основные задачи и компетенция Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации определены Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации». Деятельность уполномоченного в соответствии с законом складывается из рассмотрения жалоб предпринимателей и принятия решений по ним.

Заметим, что институт уполномоченного по защите прав предпринимателей относительно новое явление в системе омбудсменов в Российской Федерации, должность государственного гражданского служащего была введена в 2012 г., чему предшествовало решение Президента страны, озвученное на Петербургском международном экономическом форуме.

По мнению В. А. Фадевой, эффективность и востребованность института бизнес-омбудсмена оправдана временем и положительной оценкой субъектов предпринимательской деятельности, однако автор отмечает тот факт, что вопрос о правовом статусе этого института изучен не в полной мере и требует дополнительного исследования учеными-правоведами и учеными-политологами [5, с. 232].

Правовой статус уполномоченного по защите прав предпринимателей в настоящее время действительно носит не в полной мере урегулированный характер. Так, процессуальный статус бизнес-омбудсмена законодательно закреплен Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Данное лицо наделено статусом участника производства по делам об административных правонарушениях (ст. 25.5.1 КоАП РФ) и обладает полномочиями защитника, а значит, имеет право оказывать юридическую помощь лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в качестве иного лица. Получая процессуальный статус, уполномоченный приобретает все права, предоставленные КоАП РФ соответствующему участнику производства по делам об административных правонарушениях, а именно - знакомиться с материалами дела, участвовать в рассмотрении, заявлять ходатайства и отводы, обжаловать постановление по делу, предоставлять доказательства, а также совершать иные процессуальные действия. Необходимо отметить лишь тот факт, что правом участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях до 2022 г. был наделен только Уполномоченный при Президенте России по правам предпринимателей, тогда как уполномоченные регионального уровня правами защитника не обладали. Данную особенность полномочий бизнес-омбудсменов отмечают Р. А. Брунер и Ю. В. Кивич [6, с. 15].

В 2022 г. в КоАП РФ были внесены изменения, предоставившие право уполномоченному по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве защитника по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство. Изменения в законодательство, полагаем, способствует более эффективной защите прав предпринимателей в административном производстве.

К сожалению, предприниматели не так часто обращаются к бизнес-омбудсмену о представлении их интересов в производстве по делам об административных правонарушениях, как того требует их участие в делах по защите прав, о чем свидетельствуют отчеты уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Чаще обращения касаются допускаемых контрольно-надзорными органами нарушений, связанных с чрезмерным административным давлением на субъекты бизнеса. Однако в ходе выполнения функций уполномоченные представители оказывают значительную помощь и в решении вопросов незаконного привлечения к административной ответственности. Например, весной 2022 г. крупное сельскохозяйственное предприятие Иркутской области обратилось в аппарат Уполномоченного по защите прав предпринимателей с жалобой о нарушении Государственной инспекцией труда моратория на проведение контрольно-надзорных мероприятий. Из отчета следует, что контрольно-надзорное мероприятие было проведено безосновательно, с нарушением срока отправки уведомления проверяемому объекту о проверке и внесения сведений о ней в единый реестр. В связи с этим бизнес-омбудсмен направил обращение в прокуратуру Иркутской области с целью устранения нарушения прав заявителя. В то же время Инспекция привлекла Общество к административной ответственности и вынесла пять постановлений о назначении юридическому лицу наказания в виде штрафа на общую сумму 510 тыс. руб., при этом за одно нарушение Общество было привлечено дважды, на сумму в 240 тыс. руб. Тем самым Инспекция труда проигнорировала вступившие в силу 6 апреля 2022 г. изменения федерального законодательства, устанавливающие новый порядок назначения наказания (ч. 5 и 6 ст. 4.4 КоАП РФ) за нарушения, выявленные по результатам государственного и муниципального контроля. Прокуратура, в свою очередь, внесла представление в Инспекцию труда с требованием отмены принятых решений по результатам проверки и привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности за необоснованное административное давление на бизнес. Суд при рассмотрении дела учел позицию Уполномоченного, выступающего в качестве защитника юридического лица, отменил принятые постановления, направив дела на новое рассмотрение в Государственную инспекцию труда [7, с. 38].

По другой жалобе юридического лица, где также по результатам проверки Обществу и должностному лицу было назначено в общей сложности 20 штрафов на общую сумму 477 540 руб., налоговый орган в судебном заседании активно возражал против применения положений, смягчающих административную ответственность для бизнеса. Однако Арбитражный суд согласился с позицией Уполномоченного, отменил постановления о назначении наказания в виде штрафов, заменив их на предупреждение.

Кроме КоАП РФ, только Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации рассматривает Уполномоченного в качестве особого участника процесса. Так, ст.53.1 АПК РФ 13 закрепляет право уполномоченного обращаться в арбитражный суд, вступая в дело на стороне истца или ответчика в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований. В арбитражном процессе уполномоченные пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности истца. В порядке ст.42 АПК РФ уполномоченные вправе обжаловать вступившие в законную силу судебные акты по установленным законом правилам.

В отличие от административно-деликтного законодательства, которое как-то обозначило правовой статус участника производства по делу об административном правонарушении, Уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает закрепление официального статуса уполномоченного по правам предпринимателей, тогда как уголовное судопроизводство предполагает взаимодействие его участников только в рамках процессуальных отношений.

Упоминание об Уполномоченном имеется в ч. 3.2 ст. 28.1 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено обязательное его уведомление обо всех случаях отказа в прекращении уголовного преследования по ч. 3.1 ст. 28.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

При этом существует возможность допуска Уполномоченного к участию в уголовном процессе наряду с защитником, однако удовлетворение такого ходатайства подсудимого не является обязательным для суда и рассматривается в том же порядке, что и иные ходатайства.

Участие Уполномоченного в уголовном процессе подробно рассматривают Р. О. Долотов и Г. А. Поросенков, которые обращают внимание на такие права, как:

– право посещать предпринимателей, находящихся под стражей за отдельные преступления без специального разрешения14;

– право направлять жалобу в орган государственной власти по подведомственности

• –    (по результатам рассмотрения жалобы предпринимателя) право консультировать их по защите прав и законных интересов;

• –    право на обращение в суд по вопросам признания недействительными противоречащих законодательству ненормативных актов, решений и действий;

• –    право ходатайствовать о привлечении к юридической ответственности лиц, нарушивших законные права и интересы предпринимателей. [8, С. 207]

Положительным аспектом в части наделения Уполномоченного правовым статусом является законодательное закрепление административной ответственности за воспрепятствование законной его деятельности.

Так, согласно ч. 1 ст. 17.2.2 КоАП РФ, вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере от 1000 до 2000 рублей.

Для должностных лиц, с которыми Уполномоченный осуществляет взаимодействие в рамках своих полномочий, закрепленных в ст. 4 Закона о защите прав предпринимателей, также установлена административная ответственность.

Неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного либо воспрепятствование его деятельности в иной форме влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 000 до 3 000 руб. (ч. 2 ст. 17.2.2 КоАП РФ).

Несоблюдение должностными лицами установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) Уполномоченному влечет наложение административного штрафа в размере от 1 000 до 2 000 руб. (ч. 3 ст. 17.2.2 КоАП РФ).

Согласно ч. 4 ст. 17.2.2 КоАП РФ, повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1–3 ст. 17.2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет дисквалификацию на срок от 6 месяцев до 1 года.

Таким образом, заметим, что совершенствование института бизнес-омбудсмена очевидно. В целях наиболее активного участия уполномоченных в защите прав предпринимателей необходимо четко закрепить его правовой статус, привести к единому порядке привлечение к процессу уполномоченного, определить его права на участие в административном, уголовном, арбитражном процессе.

В целях усовершенствования института бизнес-омбудсмена в России предложено упразднить должность бизнес-омбудсмена при Президенте и альтернативно создать национальный координационный центр по защите прав предпринимателей. Главу же наблюдательного совета центра назначить специальным представителем главы государства по защите прав бизнеса. Инициатива, по сути, предполагает объединение действующего института уполномоченных по защите прав бизнесменов с АНО «Платформа для работы с обращениями предпринимателей» и цифровой платформой «За бизнес», на которой предприниматели могут обратиться с жалобой на давление правоохранителей. Согласно законопроекту Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), национальный координационный центр по защите прав предпринимателей должен работать в форме автономной некоммерческой организации (АНО). В состав его учредителей предлагается включить объединения предпринимателей, а также Россию «в лице федерального органа исполнительной власти, уполномоченного правительством по согласованию с Президентом».

РСПП не только разработал законопроект, но и передал в Кремль свои предложения по реформированию института бизнес-омбудсмена, которые повторяют положения разработанного законопроекта. Вопрос о «развитии» института бизнес-омбудсмена поднимался на встрече Президента с бюро правления РСПП 16 марта 2023 г. До настоящего времени идет дискуссия относительно целесообразности сохранения в существующем виде должности бизнес-омбудсмена, при том что сохранение региональных уполномоченных, как правило, поддерживается [9].