Законодательные основы деятельности федеральных и местных органов власти в сфере обращения с отходами в России и Германии: сравнительный анализ

По данным Росстата в России ежегодно производится 60 млн тонн твердых бытовых (ТБО) и твердых коммунальных отходов (ТКО). На сегодняшний день в России работает только семь мусоросжигательных заводов, тогда как в Германии - 68 с годовым объемом около 19,6 млн тонн. Все мусоросжигательные заводы Германии соответствуют требованиям европейской Директивы (№ 2010/75/EC). Состояние экологии касается всех и каждого, поэтому оно является предметом обсуждения как на государственном уровне, в обществе, так и в научных кругах.

Законодательство о безотходных технологиях и переработке отходов характеризуется большим количеством европейских правовых актов. Хотя европейские нормативноправовые акты имеют прямое действие в государствах-членах ЕС, они должны быть перенесены в национальное законодательство.

Одной из ключевых норм по управлению отходами является Рамочная Директива по отходам от 19 ноября 2008 г. (2008/98/ЕС) Европейского Совета. Она определяет основную терминологию, связанную с отходами и устанавливает пятиуровневую иерархию отходов. В 2018 году Европейский парламент принял основные поправки к нормативам ЕС по предотвращению, утилизации и вывозу отходов. На основании Европейского циркулярного экономического пакета, опубликованного в декабре 2015 года, было пересмотрено законодательное предложение по отходам, в которое были внесены поправки в четыре ключевых европейских нормативно-правовых документа по отходам:

• •    Рамочная Директива об отходах (рамочный акт пакета);

• •    Директива об упаковке и отходах упаковки;

• •    Директива о полигонах для складирования отходов;

• •    Директива о транспортных средствах с истекшим сроком эксплуатации, старых батареях и аккумуляторах, а также о старой электротехнике и электронике.

Главная цель политики по утилизации отходов должна заключаться в минимизации неблагоприятных последствий производства отходов для здоровья человека и окружающей среды. Политика по утилизации отходов также должна основываться на сокращении использования ресурсов и содействовать практической реализации иерархии отходов. Поправки к Рамочной Директиве ЕС по отходам в основном включают повышенные требования по содействию предотвращению образования отходов, установлению целевых показателей для переработки и подготовки к повторному использованию муниципальных отходов на основе нового (основанного на результатах) метода расчета, минимальных требований для систем расширенной ответственности производителя, критерии измерения состояния отходов и новые требования к раздельному сбору мусора. Отныне государствам-членам ЕС придется собирать бумагу, металл, пластмассу, стекло и, начиная с 2025 года, использованный текстиль отдельно. До 2035 года вторичное использование отходов должно достичь в странах-членах ЕС 65 %.

В Германии в 1972 году был принят первый Федеральный закон об утилизации отходов (Abfallbeseitigungsgesetz, AbfG). В настоящее время Закон о поощрении циркуляции и обеспечении экологически безвредной переработки отходов (закон о кругообороте отходов, KrWG) закрепляет основные правила утилизации и рециркуляции отходов (URL: html). Положения о специфических отходах содержатся в Законе об упаковке (Verpac-kungsgesetz, VerpackG), о подержанных транспортных средствах – в Предписании о подержанных транспортных средствах (Altfahrzeug-Verordnung, AltfahrzeugV), об утилизации старых аккумуляторов и батареек в Законе об аккумуляторах (Batteriegesetz, BattG), об утилизации электроприборов и электроники – в Законе об электротехнике и электронике          (Elektro-          und

Elektronikgerätegesetz (ElektroG). Земельное законодательство дополняет и конкретизирует

Федеральный закон об утилизации отходов, но только в части исполнения, например, определение органов, ответственных за утилизацию отходов. Сбор и переработка бытовых отходов устанавливаются на муниципальном уровне в виде уставов. Плата за пользование утилизацией отходов взимается на основе муниципальных сборов (Kommunales Abfallrecht).

Вступивший в силу 1 июня 2012 г. Закон о поощрении циркуляции и обеспечении экологически безвредной обработки отходов реализовал требования Директивы ЕС 2008/98 в национальном законодательстве. К основным положениям этого закона относится разграничение понятий «отходы» и не подпадающим под действие закона «побочные продукты», которые получают при изготовлении других материалов (веществ) или продуктов. Побочный продукт должен среди прочего соответствовать требованиям безвредности для человека и окружающей среды. В этом законе закреплена также пятиступенчатая градация мер по управлению отходами: 1) предотвращение образования отходов; 2) подготовка к повторному использованию отходов; 3) рециркуляция (вторичная переработка) отходов; 4) другая утилизация отходов (засыпка), в частности утилизация с получением энергии; 5) ликвидация отходов.

Закон о поощрении циркуляции и обеспечении экологически безвредной обработки отходов определяет список отходов, которые следует считать опасными и для утилизации которых следует получать разрешение. В некоторых случаях незаконная утилизация отходов считается преступлением и может даже привести к реальному сроку. За сильное загрязнение почвы, воздуха и водоемов может быть наказание до пяти лет лишения свободы (ст. 326 Уголовного кодекса Германии (§ 326 StGB)).

Для жителей домов в муниципальных образованиях существуют предписания по обращению с отходами в летнее время, невыполнение которых грозит денежным штрафом. Биоразлагаемый мусор должен выбрасываться от одного до двух дней; рекомендуется закрывать крышки мусорных баков специальными крышками-фильтрами, которые преобразуют запах, выделяющийся при гниении, в свободные от запахов субстанции и препятствуют тем самым разведению насекомых; картофельные очистки и кофейные фильтры следует заворачивать в газетную бумагу, что будет препятствовать влажности и неприятным запахам; мусорные баки не должны стоять под прямыми солнечными лучами.

Штрафы и наказания за утилизацию отходов в неположенном месте, за выброшенный и неотсортированный мусор регулируются соответствующими законами каждой федеральной земли Германии. Многие немецкие города разрабатывают различные стратегии и усиливают борьбу с мусором на улицах, усиливают контроль за соблюдение закона, увеличивают объемы мусорных баков. В некоторых коммунах (муниципалитетах) земли Баден-Вюртемберг (Baden-Würtemberg) за выплюнутую на землю жвачку, выброшенный окурок или неубранный собачий помет предусмотрен штраф до 250 евро, хотя недавно за это был штраф от 10 до 20 евро. Кроме того, жвачка и окурок сигареты признаются опасным мусором, так как их могут съесть мелкие животные или склевать птицы и от этого умереть.

Размер штрафных санкций зависит от федеральной земли, на чьей территории был незаконно выброшен и утилизирован мусор. В каждой федеральной земле существует служба по охране окружающей среды (Umweltamt), которая занимается разработкой соответствующих штрафов. Эта служба предусматривает намного более высокие штрафные санкции за незаконную утилизацию мусора для предприятий и предпринимателей, чем для физических лиц.

Приведем примеры штрафных санкций за различный мусор в некоторых федеральных землях Германии.

Брошенный окурок сигареты: Baden Württemberg – до 250 евро; Bayern – 20 евро; Nordrhein-Westfalen – до 100 евро; Sachsen – 10 евро; Bremen – 20 евро; Hamburg – 35 евро.

Брошенный мелкий мусор: Baden Württemberg – до 250 евро; Bayern – 20–35 евро; Nordrhein-Westfalen – до 100 евро; Sachsen – 10–40 евро; Bremen – 20–25 евро; Hamburg – 35–100 евро.

Незаконная утилизация старых батаре-ек/аккумуляторов: Nordrhein-Westfalen – до 25 евро за штуку; Sachsen – 50–1500 евро; Bremen – 50–2500 евро.

Незаконное складирование подержанных легковых автомобилей: Baden Württemberg – 150–1250 евро; Bayern – 160–2000 евро;

Nordrhein-Westfalen – до 100–1500 евро; Sachsen – 200–2500 евро; Bremen – 200– 2000 евро; Hamburg – 500 евро.

Незаконное складирование старых автомобильных шин: Baden Württemberg – до 5 шин 75–200 евро, свыше 200–2500 евро; Bayern – до 5 шин 110–330 евро, свыше 330– 1600 евро; Nordrhein-Westfalen – до 5 шин 80– 200 евро, свыше 200–510 евро; Sachsen – до 5 шин 70–250 евро, свыше 200–2500 евро; Bremen – до 5 шин 75–250 евро, свыше 250– 5000 евро; Hamburg – 75 евро за шину.

А что делать гражданину, если он увидит выброшенный окурок? В Германии рекомендуют сделать заявление в соответствующую службу по охране окружающей среды, или через приложение App «Müllweg.de» можно передать данные о местонахождении мусора. Если была замечена машина, нелегально выгружающая мусор, то рекомендуют сделать фото ее номерных знаков и желательно фото водителя. Например, мобильное приложение ShareWaste предлагает найти соседа с компостной ямой. С помощью программы пользователи указывают место сбора органического мусора, который может быть использован другими, либо туда можно продолжать вывозить подобный мусор. В приложении насчитывается более 6 тыс. компостных точек по всему миру. В России энтузиасты также создают сервисы для того, чтобы разумно использовать ресурсы и не загрязнять окружающую среду, например, через сервис «Ап-текашеринг» можно бесплатно полу-чить/отдать лекарства или через сервис «Фудшеринг» отдать ненужные продукты. К сожалению, российские граждане мало пользуются подобными сервисами в силу того, что о них не пишут и их не рекламируют.

Длительное исследование университета им. Гумбольдта (Берлин) выявило, что к категории тех, кто чаще всего мусорит на улице, относятся молодые люди в возрасте от 21 до 30 лет, затем следуют подростки от14 до 20 лет и взрослые старше 50 лет. Профессор Р. Герлах назвала основные причины такого поведения на улице: удобство, лень и равнодушие.

В России был принят Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». В ст. 6 данного закона говорится о полномочиях субъектов Российской Федерации в этой сфере. К полномочиям властей на местах относятся в том числе разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (ТКО).

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. №503-ФЗ, пересматриваются полномочия региональных и местных властей по обращению с отходами. Теперь они наделены полномочиями по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО, схем их размещения и ведения их реестра.

С 1 января 2019 года вступили в силу положения данного закона, которые средства массовой информации окрестили «мусорной реформой». Основные тезисы этой реформы:

• •    раздельный сбор отходов для упрощения их дальнейшей переработки;

• •    выбор на конкурсной основе оператора по обращению с ТКО и ТБО;

• • изменение тарифа на вывоз мусора в сторону повышения, доходы от которого должны быть направлены на строительство мусоросжигательных заводов и ликвидацию свалок.

Таким образом, в 2020 году должна появиться государственная система учета ТКО и ТБО. «Мусорная реформа», к сожалению, не повлияла на отношение граждан и юридических лиц к проблеме утилизации мусора (его сортировке, например), а вылилась только в борьбу региональных операторов по обращению с отходами «за место под солнцем».

С 29 ноября 2012 г. в Челябинской области действует Закон № 421-ЗО «Об отходах производства и потребления». Он состоит из трех статей и определяет только формы стимулирования деятельности предприятий в сфере обращения с отходами. На практике эта деятельность осуществляется через предприятия, которым выдаются лицензии. Объектами являются сами предприятия, промышленные производства, медицинские учреждения и т.п. Как видно из приведенных выше примеров, российское законодательство и на федеральном, и на местном уровнях определяет лишь самые общие положения, адресованные юридическим лицам. Местные органы власти в России, в отличие от Германии, не регулируют сбор бытовых отходов домохозяйств и физических лиц.

Проблема обращения с мусором как со стороны уполномоченных организаций, так и со стороны граждан заключается в сформиро- вавшемся в нашем обществе нигилистическом отношении к законам. Вопрос сортировки бытовых отходов, например, многие считают невыполнимой задачей. Потребителю проще сбросить все в один пакет и донести до любого ближайшего бака, чем тратить время на разделение отходов. Хотя следует отметить, что в России есть активисты, которые выступают за раздельный сбор мусора и подают собственный пример другим. Уважительное отношение к закону, к порядку и чистоте на улицах наших городов надо воспитывать с детских лет. Взрослые должны становиться примером бережного отношения к окружающей среде, к своей зоне проживания. К сожалению, в менталитете российских граждан не сформировано отрицательное отношение к тем, кто устраивает стихийные мусорные свалки, или осуждение человека за то, что тот в общественном месте выбросил окурок, хотя в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» делать это запрещено, но на практике закон плохо реализуется. В КоАП РФ в ст. 6.24 за это предусмотрен штраф в размере от 500 до 1500 рублей. В КоАП РФ предусмотрен штраф от двух до трех тысяч рублей (ч. 1 ст. 6.34) за утилизацию мусора в неположенном месте гражданами, а уголовная ответственность, как в Германии, за несанкционированные мусорные свалки не предусмотрена.

Федеральный министр по развитию Г. Мюллер (на российско-германском сырьевом форуме в г. Санкт-Петербурге (27–29 ноября 2019 г.) заявил о готовности сотрудничать с Россией в сфере обращения с мусором. В России 30 000 мусорных свалок, многие из них существуют незаконно. Г. Мюллер заявил: «Это будет длительный процесс, в котором должно участвовать население. Я рад, что эта тема стала центральной на форуме. Подобный процесс проходил в Германии в 1960-ые гг. XX века».

По нашему мнению, со стороны федеральных органов власти и органов местного самоуправления нужно предпринять следующие шаги:

– ввести уголовную ответственность производителя за утилизацию своей продукции (особенно, если она опасная) и тары для нее в неположенном месте;

– ввести обязательную сортировку бытового мусора для граждан и административную ответственность за ее невыполнение с учетом контейнерного сбора со стороны организаций жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ);

– по примеру Германии предусмотреть более серьезные штрафы за уличный мусор (окурки, жвачки и т.п.), выбрасывание бытовых отходов в неустановленном месте;

– ввести систему поощрений (например, в виде снижения тарифов ЖКХ) за раздельный сбор опасных бытовых отходов (батарейки, лампочки и т.п.);

– возродить конкурсы на звание «дом (двор) образцового порядка» с награждением органами местного самоуправления самых активных граждан;

– проводить работу по популяризации сортировки мусора среди населения, начиная с дошкольных и школьных учреждений (беседы, встречи с представителями муниципаль- ных органов власти, выписки из КоАП РФ с информацией о размерах штрафов и т.п.);

– разработать мобильные приложения для того, чтобы граждане могли сообщать о несанкционированных мусорных свалках и тех, кто их организует, в органы местного самоуправления.

Россия находится только в начале длительного пути разумного, культурного и экологически безопасного обращения с отходами (мусором) и соблюдение федерального закона, региональных программ по обращению с отходами должно приблизить нашу страну к уровню европейских стран. Проблемы охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологические условия жизни российских граждан должны быть в центре внимания законодательных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Назрела необходимость более детальной проработки существующих законов и активной пропаганды цивилизованного отношения к проблеме мусора среди населения.

LEGISLATIVE FUNDAMENTALS OF THE ACTIVITIES OF THE FEDERAL AND LOCAL AUTHORITIES IN THE FIELD OF WASTE MANAGEMENT IN RUSSIA AND GERMANY: A COMPARATIVE ANALYSIS

I. A. Belenko, V. A. Buldashov

South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation