Земельно-правовое регулирование как инструмент обеспечения пользования недрами

Земельные отношения регулируются преимущественно актами земельного законодательства, прежде всего Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ). Поскольку Лесной кодекс Российской Федерации (далее – ЛК РФ) по ряду позиций является продолжением ЗК РФ 1, земельно-правовые нормы также содержатся в ЛК РФ и нормативных правовых актах, принятых в соответствии с ним. Особенностью правового регулирования указанных отношений в части обеспечения деятельности недропользователя на землях и земельных участках, включая лесные, является то, что соответствующие положения закреплены не только в земельном и лесном законодательстве, но и в законодательстве о недрах. Так, ряд концептуально значимых правовых подходов, призванных четко связать между собой и упорядочить объективно необходимые действия субъекта по приобретению права пользования участком недр и соответствующего основания использования земель и земельных участков, расположенных над предоставленным недропользователю участком недр, содержатся в статьях 25.1 и 25.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах). С одной стороны, наличие земельно-правовых норм в зако- нодательстве о недрах подчеркивает наличие глубоких системных связей между земельным законодательством и законодательством о недрах как обособленных отраслей законодательства, выделенных в Конституции Российской Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации). С другой стороны, это свидетельствует о том, что кодификация земельно-правовых норм, прежде всего ЗК РФ, не рассматривается как исчерпывающая, окончательная. В этом аспекте примечательно состоявшееся перемещение некоторых земельно-правовых положений из ЗК РФ в Закон о недрах – в частности, утратившие силу установления пункта 4 статьи 88 ЗК РФ в обобщенном и более детализированном виде нашли отражение в статье 25.1 Закона о недрах. Таким образом, законодатель продолжает поиск наиболее оптимального варианта сочетания подходов в правовом регулировании земельных и горных отношений 2, обусловленный, в сущности, необходимостью разработки единой концепции возникновения (и прекращения) прав на физически связанные, но обособленные в правовом регулировании природные ресурсы. Серьезный шаг на пути к реализации этой концепции был сделан в 2014 году 3, когда ЗК РФ был дополнен комплексом правил относительно оснований использования земель и земельных участков недропользователем 4.

Недропользование относится к ряду тех видов экономической деятельности (например ведение сельского хозяйства, строительная деятельность в разных ее аспектах), особенности которых учитываются в регулировании земельных отношений и специально выделены в ЗК РФ, других актах земельного законодательства:

• •    посредством их прямого обозначения;

• •    посредством создания специфических правовых условий для возникновения прав на землю для их осуществления (обычно с целью облегчить и упростить получение земель и земельных участков соответствующими субъектами подобных видов деятельности).

Прежде всего следует отметить, что в земельном законодательстве предусмотрена категория земель, правовой режим которой призван в наибольшей степени учитывать специфику деятельности в области недропользования, – земли промышленности и иного специального назначения . В рамках правового режима одного из видов земель в этой категории – земель промышленности – до 1 марта 2015 года учитывались особенности предоставления земельных участков организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для разработки полезных ископаемых. В настоящее время сходные подходы закреплены в статье 25.1 Закона о недрах.

Признак присутствия специальных задач в деятельности, осуществляемой на землях промышленности и иного специального назначения (пункты 1 и 2 статьи 87 ЗК РФ), рассматривается как один из определяющих особенности исследуемой категории 5. Более того, правовой режим таких земель подчинен режиму объектов, располагающихся на земельных участках в границах этой категории 6. Следовательно, деятельность по пользованию недрами и создание для этого необходимых объектов должны предопределять в этом случае выбор категории земель, а не наоборот. Такое положение объясняется общегосударственным 7 и особым социально-экономическим значениями, присущими видам деятельности, которые осуществляются на земельных участках, отнесенных к землям промышленности и иного специального назначения, и соответствующим связанным с этой деятельностью объектам. Указанные черты повышенной значимости и наличие специальных задач, таким образом, свойственны в том числе недропользованию, осуществляемому на землях промышленности и иного специального назначения.

Обеспечению особого положения недропользования при регулировании земельных отношений в ряду иных видов экономической деятельности, полагаю, служит закрепленная в законодательстве четкая последовательность действий, которые предписано осуществить субъекту, приобретающему статус недропользователя, до этапа обращения с заявлением о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Как следует из статьи 25.1 Закона о недрах, такой земельный участок предоставляется пользователю недр после получения лицензии на пользование недрами, оформления геологического или горного отвода и утверждения технического проекта или иной проектной документации. При этом земельные участки предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов.

Указанным подходам в целом корреспондирует более усеченное установление подпункта 20 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ – договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, необходимого для осуществления пользования недрами, недропользователю (в законодательстве о недрах это лицо именуется пользователем недр). Таким образом, необходимые для осуществления пользования недрами земельные участки должны быть предоставлены специальному субъекту – лицу, которое именуется недропользователем. В преобладающем большинстве случаев это означает, что лицо получило лицензию на пользование недрами.

Другая необходимая для осуществления пользования недрами документация в указанном положении ЗК РФ не упомянута. Однако из пункта 46 приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 2 сентября 2020 года № П/0321 «Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов» следует, что фактически к стадии приобретения права на землю соответствующим субъектом должны быть пройдены все этапы подготовки и утверждения комплекса документации, необходимой для осуществления пользования недрами. В частности, в соответствии с указанным актом для предоставления земельного участка на основании подпункта 20 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ недропользователь обращается в соответствующий орган с за- явлением о приобретении права на земельный участок с приложением к нему наряду с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об испрашиваемом земельном участке и выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц о юридическом лице одного из следующих документов:

• •    проектная документация (или часть такой документации) на выполнение работ, связанных с пользованием недрами;

• •    государственное задание, предусматривающее выполнение мероприятий по государственному геологическому изучению недр;

• •    государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр.

Из четкости и детальности порядка предоставления земельного участка недропользователю практически должно следовать, что требующийся земельный участок предоставляется указанному субъекту, по сути, в обязательном порядке (разумеется, если недропользование допускается правовым режимом соответствующей категории земель или возможен перевод в другую категорию для этих целей). Так, при рассмотрении дела № А46-8316/2016 апелляционная и кассационная инстанции вслед за региональным Управлением федеральной антимонопольной службы пришли к выводу о том, что орган местного самоуправления в ответ на заявление недропользователя предоставить ему земельный участок для осуществления пользования недрами при наличии сведений о выданной юридическому лицу лицензии на пользование недрами 8 не мог выставить на торги соответствующий земельный участок, поскольку обязан был предоставить его без торгов недропользователю. Верховный Суд Российской Феде- рации в определении от 19 июня 2017 года № 304-КГ17-7373 подтвердил эту позицию.

Отсутствие вариантов для отказа в предоставлении земельного участка, кроме общих оснований, в общем сформулированных в ЗК РФ для обоснования отказа в предоставлении, также подчеркивает обязательность предоставления при соблюдении общих требований к этой функции для органов государственной власти или органов местного самоуправления. Более того, необходимость следования заданному порядку приобретения права на землю фактически предопределяет формирование дальнейшего правового режима земельного участка в смысле установления надлежащего целевого его назначения и разрешенного использования.

Вместе с тем проанализированная последовательность взаимосвязанных действий недропользователя по приобретению необходимого для осуществления его деятельности земельного участка, порядок предоставления земельного участка в этом случае не получили выражения в виде закрепления четкой юридической обязанности органов государственной власти или органов местного самоуправления предоставить земельный участок. Это негативно сказывается на практике получения недропользователем права на земельный участок, необоснованно затягивает выполнение им условий лицензии, что периодически приводит к судебным спорам ⁹.

Подобная детерминированность – получение права на недра должно повлечь получение возможности правомерно использовать необходимый для недропользования земельный участок или земли – прослеживается и в правилах установления сервитута в отношении земельного участка, в том числе лесного, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для пользования недрами (статья 39.23 ЗК РФ, статья 43 ЛК РФ, пункт 2 Перечня случаев использования лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута 10). Правда, этот вариант получения правового основания использования земельного участка недропользователем не получает широкого признания на практике, что в целом предвиделось исследователями с момента появления новой правовой конструкции в ЗК РФ 11. Распространение случаев установления сервитута на лесные участки для целей недропользования сдерживается и запретом на заключение соглашения об установлении сервитута органом государственной власти, органом местного самоуправления, если лесной участок может быть предоставлен на праве аренды, что следует из пункта 3 Правил использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 7 июля 2020 года № 417.

Аналогичным образом следует рассматривать значение института использования земель и земельных участков без предоставления последних, установления сервитута, публичного сервитута для обе- спечения видов деятельности в сфере недропользования (статья 39.33 ЗК РФ, статья 43 ЛК РФ, статья 25.1 Закона о недрах). В частности, геологическое изучение недр может осуществляться на землях и земельных участках на основании разрешения уполномоченного органа. Причем срок действия такого разрешения напрямую зависит от срока действия лицензии на пользование недрами (статья 39.34 ЗК РФ). В этом случае перечень оснований для отказа в выдаче разрешения строго ограничен тремя пунктами, имеющими общий характер, и при их соблюдении недроползователем у уполномоченного органа не остается выбора, выдать или нет разрешение недропользователю.

Таким образом, в законодательстве для ситуаций, когда соответствующие земли или земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности и требуются для осуществления видов пользования недрами, выстроена система норм, в которой в целом выражается единая концепция. Эта концепция исходит из необходимости наделения недропользователя определенным правовым основанием для использования соответствующей земной поверхности при соблюдении общих правил земельного, лесного законодательства, законодательства о недрах .

Однозначная взаимозависимость и предопределенность действий по приобретению права на недра и права на землю также проявляется в ситуации, когда земельный участок находится в частной собственности или предоставлен на определенном праве другим субъектам. Так, в земельном законодательстве закреплено соответствующее основание прекращения прав граждан и юридических лиц на необходимые недропользователю земельные участки посредством их изъятия для государственных и муниципальных нужд в случае несогласия собственника земельного участка (или иного субъекта прав на землю) передать его на договорной основе недропользователю для осуществления пользования недрами.

Перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, хотя и обусловлен наличием исключительных случаев, фактически остался открытым, поскольку статьей 49 ЗК РФ в целом предусмотрены основания изъятия, установленные в федеральных законах. Такая ситуация учтена в Требованиях к форме и содержанию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, составе прилагаемых к нему документов 12. В частности, к ходатайству об изъятии земель прилагается копия документа, подтверждающего основание, предусмотренное федеральным законом, либо уполномоченный орган власти самостоятельно запрашивает соответствующие документы. При этом в статье 25.2 Закона о недрах предусмотрено отдельное основание для изъятия земельных участков, в том числе лесных, для государственных и муниципальных нужд, если они необходимы для осуществления пользования недрами. Иначе говоря, пользование недрами в этом законоположении рассмотрено именно как исключительный случай для изъятия соответствующих земельных участков в связи с тем, что без использования последних объективно невозможно пользование недрами.

Органы исполнительной власти принимают в этом случае решение об изъятии земельных участков в зависимости от значения соответствующих участков недр (статья 56.2 ЗК РФ). Так, уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают решение об изъятии земельных участков, которые требуются для осуществления пользования участками недр местного значения. В других случаях принятие указанного решения составляет компетенцию уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. При этом, как следует из статьи 56.3 ЗК РФ, обоснованием решения служит лицензия на пользование недрами.

Примечательно, что констатация наличия государственных или муниципальных нужд в случае, когда земельный участок изымается в целях недропользования, специально подчеркивается законодателем для ситуаций, когда пользование недрами осуществляется за счет средств недропользователя (статьи 56.3 и 56.4 ЗК РФ). Несомненно, недропользование осуществляется в преобладающем числе случаев именно за счет средств недропользователя. Какой же дополнительный смысл может нести указанная несовершенная формулировка? Как представляется, ее введением в законодательство сделан акцент на том, что обеспечение изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд в этой ситуации не обеспечивает напрямую и буквально только государственные или муниципальные интересы. Недропользователем чаще всего является коммерческая организация, действующая в частных интересах за счет собственных средств, естественно, в целях получения прибыли. Несмотря на это, деятельность такой организации – исходя из ее обозначения в числе оснований для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд – следует считать деятельностью, связанной с обеспечением таких нужд. В этом случае имеет место юридическое отнесение недропользования к числу видов деятельности, призванных обеспечивать государственные или муниципальные нужды, принятие юридической условности как данности. Показательно, что суды при рассмотрении споров об изъятии земельных участков в интересах недропользователя в обосновании решения нередко применяют почти идентичные формулировки: изъятие земельных участков для осуществления пользования недрами коммерческой организацией связано с достижением интересов государства в том числе по обеспечению стабильного, бесперебойного и экономически эффективного удовлетворения спроса на углеводороды (энергоносители, нефть и газ и т. п.) 13. Представляется, что подобные оценки полностью соответствуют смыслу анализируемых правовых норм.

Вместе с тем следует отметить судебную практику, не основанную на прямо закрепленных в ЗК РФ и Законе о недрах правовых положениях об основании для изъятия земельных участков, необходимых для осуществления пользования недрами, и исходящую из необходимости обоснования наличия государственных или муниципальных нужд в каждом отдельном случае изъятия для указанных целей 14. Такая практика формируется на базе толкования, приведенного в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 года (далее – Обзор). В указанном документе применительно к случаю, не связанному с недропользованием, отмечено, что «принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества».

К сожалению, без достаточных оснований приведенное суждение стало применяться судами при рассмотрении споров, обусловленных необходимостью изъятия земельных участков, требующихся для осуществления пользования недрами. Так, Верховный Суд Российской Федерации в определении от 3 ноября 2020 года № 305-ЭС20-16515 по делу № А40-174571/2019, придя к выводу о необоснованности изъятия земельного участка, необходимого для пользования недрами, по ходатайству ООО, получившего лицензию на пользование недрами для геологического изучения, разведки и добычи огнеупорных глин, принял во внимание указанный Обзор.

Конкретно же в Обзоре рассмотрена ситуация развития застроенной территории, то есть прежде всего связанная со строительством объектов. Для принятия решения об изъятии земельных участков с целью строительства, реконструкции объектов в силу статьи 49, пункта 1 статьи 56.3 ЗК РФ насущным действительно является установление значения объектов – федерального, регионального или местного. Кроме того, изъятие в этих случаях связано с соблюдением условия об отсутствии иных вариантов строительства или реконструкции объектов. Когда же речь идет о пользовании недрами, критерий установления значения соответствующих объектов для изъятия востребованных земельных участков не используется (статья 25.2 Закона о недрах). В этом случае условие о других возможных вариантах также не предусмотрено, поскольку его соблюдение невозможно по объективным причинам.

Включение в законодательство о недрах отдельного основания для изъятия земельных участков для государственных или му- ниципальных нужд прямо свидетельствует о том, что недропользование юридически сопоставлено и взаимоувязано с обеспечением интересов общества и государства (наряду с обычно присущим этой деятельности обеспечением частного интереса недропользователя). Привнесение в решение вопроса оценочных суждений и возложение на недропользователя любых дополнительных требований по обоснованию своей деятельности как деятельности для обеспечения государственных или муниципальных нужд не следует из действующего правового регулирования и не может исключить возникновение коррупционных рисков.

Обеспечению осуществления пользования недрами служит еще один важный правовой инструмент земельного законодательства – перевод земель и земельных участков в другую категорию . Как уже отмечалось, правовой режим не каждой категории земель или вида земель одной категории допускает осуществление пользования недрами. Если же предоставленный участок недр расположен под земельными участками, правовой режим которых не предполагает их использование в целях пользования недрами, то в ряде случаев это не является основанием для отказа в осуществлении необходимой деятельности. Для таких ситуаций законодательством предусмотрено соответствующее основание для изменения правового режима земель и земельных участков посредством перевода в другую категорию.

Так, согласно Федеральному закону от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» сельскохозяйственные угодья и земельные участки в их границах, отнесенные к землям сельскохозяйственного назначения, переводятся в другую категорию в исключительных случаях, среди которых назван случай, связанный с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7). На основании статьи 11 этого закона возможен перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. К числу таковых могут быть отнесены объекты, необходимые для осуществления пользования недрами. Но в этой ситуации потребуется обоснование их государственного или муниципального значения.

С позиции возможностей перевода земель в другую категорию показательно, что земли запаса после внесения в их правовой режим соответствующих изменений Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» непосредственно используются для пользования недрами. Тем самым вопрос перевода в другую категорию был снят.

Таким образом, недропользование в земельном праве рассматривается как деятельность, которая при соблюдении соответствующих требований законодательства является основанием для предоставления земельного участка в аренду без торгов, для установления сервитута на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для выдачи разрешения или иного предусмотренного в законодательстве субъектов Российской Федерации документа (или для заключения договора), позволяющего использовать земли и земельные участки без предоставления последних и установления сервитута, публичного сервитута.

Надо отметить, что правовое регулирование горных отношений занимает ведущее положение по отношению к земельно-правовому регулированию. Оно основано на закрепленной в законодательстве первичности получения права пользования недрами перед возникновением правового основания использования земельного участка или земель. При этом предоставление лицу участка недр в пользование логично предполагает создание и применение правовых условий, обеспечивающих юридическую возможность такого лица использовать соответствующие части земной поверхности. Подчиненное в этом аспекте положение земельно-правового регулирования, однако, должно проявляться исключительно в случаях, когда целевое назначение земель и разрешенный вид использования земельного участка допускают осуществление недропользования либо когда юридически возможно изменить правовой режим земель и земельных участков так, чтобы недропользование в их границах становилось бы правомерным. Иная трактовка искажала бы смысл существующего системного правового регулирования горных и земельных отношений. Если же предположить, что не каждый случай недропользования представляет собой основание для предоставления земельного участка, когда законодательством это предусмотрено, получения иной возможности использования земель и земельных участков, что недропользование не всегда составляет тот исключительный случай, который обусловливает перевод земель в другую категорию, изъятие земельных участков, то пользование предоставленным участком недр становится невозможным. В то же время государство в лице своих уполномоченных органов, выдавая лицензию на пользование недрами, несомненно, рассчитывает, что ее условия должны быть выполнены.

Исходя из этого комплекс земельноправовых норм, адресно ориентированных на деятельность недропользователя, представляется обоснованным и логически продуманным только в том случае, когда он взаимоувязан с социально и экономически важной задачей правового обеспечения пользования недрами недропользователем, в том числе созданием для него надлежащих механизмов для получения доступа к необходимому земельному участку, под которым расположен предоставленный участок недр. Вопросы, касающиеся обеспечения охраны земель, соблюдения их конкретного правового режима, должны решаться до выдачи лицензии на пользование недрами. При недостаточности учета этих обстоятельств в правовом регулировании предоставления недр в пользование потребуется соответствующее развитие законодательства о недрах.

Четкое отграничение недропользования от иных видов экономической деятельности, также получивших определенные приоритеты при регулировании земельных отношений, уяснение объективных, важных именно для осуществления пользования недрами обстоятельств (например недропользование практически исключает поиск возможностей использования иных земельных участков, нежели те, под которыми расположен предоставленный участок недр) должно способствовать преодолению спорных и иногда откровенно ошибочных подходов в правоприменительной деятельности. Закрепление ряда инструментов земельного права в виде юридической обязанности соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления приведет к корректному толкованию и применению правовых норм.

пункта 2 статьи 56.3, подпунктом 3 пункта 1 статьи 56.4 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 25.2 Закона Российской Федерации «О недрах» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 октября 2020 года № 2501-О. URL: (дата обращения: 10.04.2024).