Актуальные проблемы правового режима иностранных граждан в Российской Федерации

• 5. 1.2. Public law (state law) sciences (legal sciences)

Original article

ACTUAL PROBLEMS OF THE LEGAL REGIME OF FOREIGN CITIZENS IN THE RUSSIAN FEDERATION

Yulia S. Zhalene

Introduction. The article examines the concept of the "legal regime of foreign citizens", its tasks and functions, analyzes the status of a foreign citizen, examines the rights and obligations of foreign citizens in the territory of the Russian Federation, and identifies limitations for the category of subjects under study. The main problems and ways to solve them in a constitutional and legal manner are highlighted. The relevance of the issue under study lies in the fact that in recent years there has been a steady increase in the number of foreign citizens staying in the territory of the Russian Federation for various purposes – employment, education, temporary residence, refugee status, etc. This fact creates new challenges related to the need to improve the regulatory framework governing the legal status of foreign citizens and stateless persons. The unstable geopolitical situation, including the effects of international sanctions, migration flows from countries with armed conflicts, as well as the increasing regulation of foreign agents and restrictions on certain categories of foreign persons, gives additional relevance to the topic.

Materials and Methods. The normative basis of the study is the legislation of the Russian Federation regulating the legal status of foreign citizens, migration legislation, as well as international treaties and agreements ratified by Russia. The study analyzed materials of judicial practice reflecting the specifics of the application of norms governing the rights and duties of foreign citizens, as well as the works of scientists researching migration law, the problems of legalization and protection of the rights of foreign citizens in Russia. The methodological basis of the research was a set of general scientific methods (analysis and synthesis, induction and deduction, comparative legal method), as well as special methods -a system–structural approach and interdisciplinary analysis.

The Results of the Study. The author came to the conclusion that the legal regime of foreign citizens in the Russian Federation is a fundamental element of ensuring law and order in the country. For the effective functioning of this mechanism, it is necessary that foreign citizens fully and timely master the regulatory requirements governing their stay and strictly follow the established rules. The State is obliged to implement a policy aimed at constructive interaction with foreign citizens, guaranteeing them equal rights and adequate legal protection in case of violation of their legitimate interests.

Findings and Conclusions. The conducted research made it possible to present an objective analysis of the existing problems in the field under study and outline ways to solve them at the constitutional level.

В современной государственно-правовой доктрине категория «правовой режим» детерминирует специфику юридического положения субъектов в определенной сфере государственного управления и характеризует комплекс методов, средств и гарантий, используемых для регламентации общественных отношений. Данный институт является производным от общего конституционного принципа верховенства права и служит формой имплементации нормативных предписаний в практику публичного властвования.

Сущность правового режима проявляется в установлении особого порядка правового регулирования, детализирующего общий статус субъектов через систему дозволений, запретов, обязываний и стимулов. Он формируется не только нормами конституционного и текущего законодательства, но и правоприменительной практикой, обеспечивающей реализацию властных полномочий в строгих юридических рамках. Важнейшей характеристикой легитимного правового режима является его функциональная ориентированность на создание сбалансированного механизма, который, с одной стороны, наделяет государство необходимыми инструментами для выполнения им своих функций, а с другой – устанавливает непреодолимые барьеры для произвола и обеспечивает систему сдержек и противовесов [1, с. 527].

Ключевые функции правового режима в демократическом государстве могут быть систематизированы следующим образом:

• 1.    Легализация и формализация публичного принуждения проявляется в том, что режим определяет исчерпывающие основания, условия и процедуры применения мер государственного воздействия, что минимизирует риски необоснованного ограничения прав личности и трансформирует власть из произвольной в легальную и предсказуемую.

• 2.    Охрана суверенитета и конституционных основ. Посредством специальных режимов (например, чрезвычайного или военного положения) обеспечивается защита основ конституционного строя, целостности государства и его независимости в условиях внутренних или внешних угроз.

• 3.    Режим создает универсальные и обязательные для всех субъектов (как для граждан, так и для публичных институтов) правила поведения, обеспечивая тем самым единообразие в понимании и исполнении законодательства, а также неотвратимость юридической ответственности за его нарушение.

• 4.    Институционализация механизмов защиты прав человека закрепляет не только формальный каталог прав и свобод, но и эффективные процедурные инструменты их судебной и внесудебной защиты (обращения в органы власти, деятельность омбудсмена), а также превентивные меры против дискриминации и злоупотреблений.

• 5.    Через создание устойчивых, понятных и долгосрочных правил поведения правовой режим формирует предсказуемую правовую среду, которая является необходимым условием для экономического развития, социальной интеграции и укрепления доверия к институтам власти [2, с. 404].

Таким образом, правовой режим представляет собой не статичный набор норм, а динамичный управленческий комплекс, аккумулирующий цели правового регулирования, методы достижения этих целей и юридические средства обеспечения их реализации. Его совершенствование является непрерывным процессом, направленным на оптимизацию баланса между эффективностью государственного управления и незыблемостью прав и свобод личности.

В современной юридической науке сформировались три основных подхода к определению сущности правового статуса:

• 1.    Узкая трактовка, ограничивающая правовой статус совокупностью прав, свобод и юридических обязанностей (В. С. Нерсесянц, В. Н. Хропанюк).

• 2.    Расширенное понимание, включающее наряду с правами и обязанностями также юридическую ответственность (Н. И. Матузов, Б. С. Эбзеев). Автор разделяет именно эту позицию.

• 3.    Широкое толкование, представляющее правовой статус как комплексную систему, объединяющую множество элементов: права, обязанности, ответственность, правосубъектность, гражданство, принципы, законные интересы, гарантии и др.

(А. И. Лепешкин, М. С. Строгович, Л. Т. Бакулина). При этом каждый исследователь предлагает уникальное наполнение данной категории.

Анализ представленных концепций демонстрирует их теоретическую значимость и практическую ценность для понимания природы взаимоотношений между индивидом и государством. Правовой статус, являясь системообразующим элементом правовой системы, определяет меру свободы личности и ее ответственности перед обществом, обеспечивая баланс частных и публичных интересов.

В Российской Федерации правовое положение иностранных граждан основывается на принципе национального режима, закрепленного в ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации 1 , согласно которому иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России. Однако данный принцип реализуется с учетом установленных федеральным законодательством изъятий, обусловленных необходимостью защиты основ конституционного строя, обеспечения государственной безопасности и охраны прав граждан.

Основным законом, регулирующим положение иностранных граждан на территории России, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2 (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ).

Система ограничений правового статуса иностранных граждан может быть классифицирована по следующим группам:

– личные права: установлен специальный режим пребывания (требование визы или приглашения, необходимость получения вида на жительство согласно ст. 5 Федерального закона № 115-ФЗ);

– политические права: запрет на участие в федеральных выборах и референдумах. Исключение составляют постоянно проживающие иностранцы, которые в силу международных договоров могут участвовать в муниципальных выборах (п. 2 ст. 12 Федерального закона № 115-ФЗ);

– социально-экономические права: осуществление трудовой деятельности связано с необходимостью получения разрешительных документов (разрешение на работу, патент), что позволяет государству эффективно регулировать миграционные процессы.

Представленные ограничения носят обоснованный и пропорциональный характер. Они являются правомерным инструментом реализации государством своей суверенной функции по защите национальных интересов и безопасности общества, не подрывая при этом общий принцип равноправия.

• Ч.    3 ст. 62 Конституция Российской Федерации утверждает, что «иностранные граждане ...пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Иностранный гражданин, находящийся на территории Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ имеет один из трех правовых статусов:

• 1)    иностранный гражданин, временно пребывающий на территории Российской Федерации;

• 2)    иностранный гражданин, временно проживающий на территории Российской Федерации;

• 3)    иностранный гражданин, постоянно проживающий на территории Российской Федерации.

Временно пребывающие на территории Российской Федерации – это иностранные граждане, которые прибыли на территорию Российской Федерации в визовом или безвизовом (граждане СНГ) порядке. В таком случае иностранцы на границе получают миграционную карту, но не имеют вида на жительство или разрешения на временное проживание.

Срок пребывания в таком случае определяется либо визой, либо не может превышать 90 дней в течение 180 суток при условии, если иностранный гражданин встал на миграционный учет, но далее не оформил себе больше никаких разрешительных документов.

Постоянно проживающие на территории Российской Федерации – это иностранные граждане, которые получили вид на жительство.

Статус иностранного гражданина – это юридический статус, который дает право пребывать на территории другого государства и пользоваться определенными правами и свободами [3, с. 191].

Иностранные граждане часто могут столкнуться с определенными ограничениями в своих правах и свободах на территории другого государства. Например, им может быть запрещено участвовать в выборах, получать государственную помощь, работать в определенных сферах, пользоваться некоторыми категориями социальных услуг и т. д. [4, с. 252].

Регулирование и надзор за пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации представляет собой многоуровневую систему, реализуемую органами публичной власти. Данные структуры классифицируются в зависимости от объема и характера их компетенции в миграционной сфере:

• –    Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, определяющие стратегические направления государственной миграционной политики;

• –    Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), являющееся ключевым субъектом, осуществляющим непосредственный контроль, регистрационный учет и разрешительную деятельность;

• –    федеральные органы исполнительной власти, реализующие отдельные функции в смежных с миграцией областях (например, Роструд, ФНС);

• –    иные министерства и ведомства, чья деятельность косвенно затрагивает миграционные процессы (Минздрав, Минобрнауки, ФСБ);

  – органы местного самоуправления.

Центральное место в данной системе занимает Главное управление по вопросам миграции МВД России и его территориальные подразделения, которым делегированы наиболее широкие полномочия по практической реализации миграционного законодательства.

Проведенное исследование позволяет констатировать, что легальное (законодательное) закрепление дефиниции «правовой статус» – насущная необходимость, поскольку его доктринальная многозначность создает предпосылки для правовой неопределенности и коллизий в правоприменительной практике. Установленные для иностранных граждан ограничения в области прав и свобод, а также специфические обязанности являются не просто имманентным признаком их юридического статуса, но и выполняют ключевую гарантирующую функцию. Эти меры направлены на обеспечение государственного суверенитета, защиту публичного порядка и национальной безопасности Российской Федерации, а также формируют эффективный механизм управления миграционными потоками.

В России каждый иностранный гражданин обладает определенными правами и обязанностями, которые он должен соблюдать на территории страны. Основным документом, регулирующим правовой статус иностранных граждан на территории Российской Федерации, является Федеральный закон № 115-ФЗ.

Эффективное формирование миграционной политики требует комплексного подхода, основанного на детальном анализе состояния трудовых ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Для этого необходимы: создание достоверной системы учета миграционных потоков и характеристик мигрантов; модернизация понятийного аппарата (в частности, термина «иностранный работник») с учетом международного опыта; внедрение системы мониторинга всего цикла пребывания мигранта – от въезда и трудоустройства до выезда. Политика должна базироваться на долгосрочных прогнозах развития рынка труда и предусматривать дифференцированный подход к различным категориям трудовых мигрантов [5, с. 194].

В ходе проведенных исследований эксперты высказали мнение о целесообразности использования более точной терминологии. Учитывая масштабы внутренней миграции, предлагается использовать термин «иностранные граждане» с соответствующими уточнениями (например, «иностранные граждане, проживающие в России»), что позволяет избежать терминологической неопределенности.

Анализ обращений на «горячие линии» по вопросам трудовой миграции выявил основные проблемные зоны: концентрация иностранных граждан в отдельных районах, случаи нелегального трудоустройства, недостаточная эффективность работы правоохранительных органов по выявлению нарушений миграционного законодательства, недостаточное реагирование на жалобы местных жителей.

Значительную роль в решении проблем беженцев играют международные организации [6, с. 47]. Создание в 1949 году Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев заложило основу современной системы международной защиты беженцев. Целесообразно предусмотреть государственное финансирование программ поддержки неправительственных организаций, оказывающих консультационную помощь беженцам.

Несмотря на то, что Россия занимает второе место в мире после США по масштабам миграции, она не присоединилась к ряду международных конвенций в этой сфере. Для России характерны все формы миграционных процессов: прием мигрантов, эмиграция (показатели которой растут в последние годы) и транзитная миграция в Европу, имеющая особую специфику географического положения.

Практика показывает, что запретительные меры часто оказываются неэффективными. Распространенным явлением был обход запретов через изменение персональных данных в документах, что частично решено внедрением системы дактилоскопической регистрации [7, с. 88].

Миграционная сфера отличается высокой динамичностью, что приводит к запаздыванию государственных мер реагирования. Например, программа помощи соотечественникам была запущена лишь через 15 лет после начала массовых перемещений, а недостатки миграционного учета (например, возможность регистрации по месту работы без фактического проживания) устранялись более десяти лет.

В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Конституционный суд в постановлении от 17 февраля 1998 года № 6-П3 отметил, что как по буквальному смыслу ст. 22 и 46 Конституции Российской Федерации, так и по смыслу, вытекающему из взаимосвязи этих статей с другими положениями гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», а также с общепризнанными принципами и нормами международного права, право на свободу и личную неприкосновенность и право на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам наравне с гражданами Российской Федерации.

Вместе с тем пребывание иностранных граждан на территории России не только предоставляет им широкий круг прав, но и возлагает серьезные обязанности: их пребывание не должно нарушать действующее законодательство Российской Федерации, не должно посягать на права и законные интересы других лиц.

В соответствии с принципом национального режима, закрепленным в ст. 62 Конституции Российской Федерации, обязанности иностранных граждан совпадают с обязанностями российских граждан, за исключением случаев, специально установленных федеральным законодательством.

К числу основных конституционных обязанностей относятся: обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство, обязанность по уплате установленных налогов и сборов, обязанность по охране природы и окружающей среды. Особое значение в контексте миграционной политики приобретают специальные обязанности, связанные с пребыванием на территории Российской Федерации: соблюдение правил миграционного учета, своевременное оформление разрешительных документов (виз, патентов, разрешений на временное проживание), соблюдение заявленных целей визита [8, с. 121].

Важное место занимают социально-культурные обязанности, включающие уважение к культурным традициям, историческому наследию и обычаям народов России. В трудовой сфере отмечается обязанность соблюдения требований трудового законодательства, включая необходимость получения разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности.

Несоблюдение установленных обязанностей влечет применение мер юридической ответственности: административной (штрафы, депортация), уголовной (за совершение тяжких преступлений), а также иных мер миграционно-правового характера (сокращение срока пребывания, запрет на въезд). Современная миграционная политика Российской Федерации направлена на создание сбалансированной системы, обеспечивающей, с одной стороны, защиту прав иностранных граждан, а с другой - соблюдение ими обязанностей, необходимых для обеспечения национальной безопасности и публичного порядка [9, с. 136].

Необходимо отметить, что в уголовном законодательстве встречаются лишь немногочисленные нормы, в которых иностранные граждане рассматриваются с точки зрения субъектов преступления согласно действующему законодательству.

Так, согласно ч. 3 ст. 12 Уголовного кодекса Российской Федерации4 (далее – УК РФ) иностранные граждане, не проживающие постоянно в Российской Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности по настоящему кодексу в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации либо его гражданина, а также в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или иным документом международного характера, содержащим обязательства, признаваемые Российской Федерацией, в сфере отношений, регулируемых настоящим кодексом, если такие иностранные граждане не были осуждены в иностранном государстве и привлекаются к уголовной ответственности на территории Российской Федерации.

Также согласно ч. 2 ст. 13 УК РФ иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации и находящиеся на ее территории, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Российской Федерации.

Кроме того, ст. 276 УК РФ («Шпионаж») предусматривает в качестве субъекта преступления иностранного гражданина за передачу, собирание, похищение или хранение в целях передачи иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям сведений, составляющих государственную тайну, а также передачу или собирание по заданию иностранной разведки или лица, действующего в ее интересах, иных сведений для использования их против безопасности Российской Федерации. За совершение данного преступления предусмотрено наказание в виде лишением свободы на срок от десяти до двадцати лет.

Специальным составом для иностранных граждан является ч. 2 ст. 322 УК РФ («пересечение Государственной границы Российской Федерации иностранным гражданином, въезд которым в Российскую Федерацию заведомо для виновного не разрешен по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации»). За совершение указанного преступления иностранный гражданин может быть наказан штрафом в размере до 300 000 руб., либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо лишением свободы на тот же срок.

Что касается видов уголовных наказаний, назначаемых иностранным гражданам, то в ч. 6 ст. 53 УК РФ содержится запрет на назначение им наказания в виде ограничения свободы. Законодатель обоснованно выделил иностранных граждан из круга лиц, которым назначается данное наказание, исходя из соображений невозможности его исполнения, лицами, не являющимися российскими гражданами и не проживающими постоянно на определенной территории.

Таким образом, иностранные граждане несут уголовную ответственность за все преступления, предусмотренные УК РФ. Исключением является вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения этими лицами преступления на территории Российской Федерации разрешается в соответствии с нормами международного права (ч. 4 ст. 11 УК РФ).

Дипломатическим иммунитетом на территории иностранных государств обладают определенные категории лиц, к которым относятся: главы дипломатических представительств, сотрудники дипломатического персонала и члены их семей, не являющиеся гражданами государства пребывания. Кроме того, иммунитет распространяется на глав государств и правительств, министров иностранных дел, административно-технический персонал диппредставительств и членов их семей, при условии отсутствия у них гражданства страны пребывания или постоянного проживания в ней. Отдельную категорию составляют лица, пользующиеся иммунитетом в соответствии с международными договорами и общепризнанными нормами международного права [10, с. 247].

Анализ текущей ситуации выявляет системные проблемы, связанные с реализацией конституционных принципов и обеспечением баланса между правами личности и интересами государства.

Основой правового регулирования является конституционный принцип национального режима (ст. 62 Конституции Российской Федерации), устанавливающий равенство прав и обязанностей иностранных граждан с российскими гражданами, за исключением специально оговоренных случаев. Однако на практике реализация этого принципа сталкивается с серьезными трудностями.

Ключевой проблемой остается отсутствие единой концептуальной основы определения правового статуса иностранных граждан. Доктринальная неопределенность приводит к противоречиям в нормативных актах различного уровня, что создает сложности в правоприменительной практике. Это требует разработки комплексного подхода к кодификации миграционного законодательства, обеспечивающего гармонизацию правовых норм.

Значительные сложности связаны с обеспечением конституционных прав иностранных граждан. Несмотря на формальное закрепление принципа национального режима, на практике возникают вопросы ограничения отдельных прав, таких как свобода передвижения, выбор места пребывания, осуществление трудовой деятельности. Эти ограничения должны соответствовать критериям соразмерности и необходимости в демократическом обществе.

Особую озабоченность вызывает проблема соблюдения конституционного принципа правовой определенности. Миграционное законодательство характеризуется высокой динамикой изменений, что создает трудности в понимании и применении норм как самими иностранными гражданами, так и правоприменительными органами.

В контексте федеративного устройства России актуальной остается проблема разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в сфере регулирования миграционных процессов. Отсутствие четкого разграничения полномочий приводит к правовой неопределенности и нарушению принципа единства правового пространства.

Решение указанных проблем требует системного подхода, включающего:

• 1)    совершенствование конституционно-правовых основ регулирования статуса иностранных граждан;

• 2)    разработку четких критериев ограничения прав иностранных граждан;

• 3)    установление прозрачных процедур реализации миграционного законодательства;

• 4)    обеспечение эффективного судебного контроля за соблюдением прав иностранных граждан;

• 5)    развитие механизмов международно-правовой гармонизации.

Что касается правового положения иностранных граждан в России, оно характеризуется сочетанием правовых возможностей и корреспондирующих обязанностей. Все иностранцы обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, придерживаться установленных правил проживания и общественных норм, а также вносить вклад в социально-экономическое развитие страны. Такой подход формирует основу для взаимовыгодного и конструктивного взаимодействия.

Актуальный вопрос о необходимости ограничительных мер в отношении иностранных граждан имеет многогранный характер. С одной стороны, Россия традиционно демонстрирует гостеприимство и открытость к межкультурному взаимодействию. С другой стороны, современные вызовы, включая террористические угрозы и интенсивные миграционные потоки, требуют от государства принятия мер по обеспечению национальной безопасности.

Критики ограничительной политики утверждают, что такие меры противоречат принципам глобализации и ограничивают право на свободное передвижение. Кроме того, существует риск экономических потерь, связанных с уменьшением потока туристов и инвесторов. Однако отсутствие адекватного контроля может привести к серьезным проблемам, включая террористическую деятельность, неконтролируемую миграцию и рост нелегальной занятости, что негативно сказывается на интересах местного населения. В данном контексте разумные ограничительные меры представляются необходимыми для обеспечения безопасности и экономической стабильности. К ним могут относиться: введение особого режима посещения приграничных территорий, ужесточение визового режима и совершенствование миграционного контроля.

Важным аспектом является принцип взаимности в международных отношениях, который может предусматривать введение ответных мер в случае установления ограничений для российских граждан за рубежом.

Таким образом, вопрос ограничений для иностранных граждан требует сбалансированного подхода, учитывающего как необходимость соблюдения международных стандартов, так и обеспечение национальной безопасности, и защиту интересов граждан России.