Актуальные вопросы прогнозирования социально-экономического развития региона в контексте стратегирования

В условиях сложного федеративного устройства Российского государства, состоящего из 83 территориально, политически и экономически обособленных, но связанных целями общего развития субъектов, важная роль отводится региональным прогнозным исследованиям и стратегическим разработкам. Определение компромиссных вариантов развития, которые бы отвечали как общенациональным, так и региональным интересам, возможно в результате совместных усилий органов государственной власти федерального и субфедерального уровней. В этом направлении наиболее трудоемкая и детальная часть работы выполняется непосредственно субъектами РФ, поскольку в региональных планово-прогнозных документах важно отразить целевые ориентиры и потенциальные возможности развития конкретной территории.

Прогнозирование социально-экономического развития региона является важным элементом в системе стратегического планирования, который помогает точнее ориентироваться в сложившейся экономической ситуации, определять основные направления будущего развития региона, его место и роль в общероссийском экономическом пространстве. Ключевой проблемой процесса стратегирова-ния регионального развития во время переходного периода становится наличие возможности гибко перестраивать и оперативно пересчитывать прогнозные индикаторы в условиях значительного изменения внутренних и внешних факторов функционирования экономики субъектов федерации. При этом надо понимать, что стратегия обеспечивает объективные условия долгосрочного социальноэкономического развития региона, которое может замедлиться в результате экономических кризисов либо несущественно отклониться от намеченного курса, но целевое направление развития должно остаться неизменным.

Регулирование вопросов прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов осуществляется нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровней. Общие процедуры прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации и порядок взаимодействия органов государственной власти отражены в нормативных актах федерального значения: Федеральном законе от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Постановлениях Правительства РФ от 4 января 1999 г. №1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации», от 22 июля 2009 г. №596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации».

Подготовка прогнозных документов регионального уровня регламентируется законодательством субъектов Российской Федерации, например, в Алтайском крае для этих целей приняты следующие нормативные документы: Закон от 9 февраля 2011 г. №19-ЗС «О стратегическом планировании социально-экономического развития Алтайского края» (далее – Закон от 9 февраля 2011 г. №19-ЗС); Постановление администрации Алтайского края от 19 апреля 2012 г. №201 «Об утверждении порядка разработки прогноза социально-экономического развития Алтайского края на среднесрочный период» (далее – Постановление от 19 апреля 2012 г. №201).

Согласно нормам федеральных законодательных актов, прогнозы социально-экономического развития России и регионов разрабатываются ежегодно по поручениям Правительства РФ в соответствии со схемой процедур разработки прогноза социально-экономического развития РФ, в которой определены последовательность, основные этапы подготовки прогнозных документов и состав участников этой работы. Организация процесса формирования прогнозов на всех уровнях возложена на Министерство экономического развития Российской Федерации (далее – Минэкономразвития РФ).

Минэкономразвития РФ Приказом от 30 ноября 2009 г. №492 утвердило методические реко- мендации по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в целях методического обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по подготовке и представлению материалов. Данные рекомендации не носят обязательный характер исполнения, поэтому методика прогнозирования социально-экономического развития субъектов федерации имеет региональные особенности.

Нормативно-правовые документы субъектов федерации уточняют и конкретизируют деятельность региональных органов власти по подготовке прогнозных документов, формулируют общие подходы к разработке прогнозов на территории субъекта федерации, обеспечивают интеграцию планово-прогнозных документов муниципальных образований с документами регионального уровня.

Прогнозы социально-экономического развития Алтайского края разрабатываются на основе комплексного анализа состояния и тенденций развития экономики и социальной сферы края с учетом перспектив данного развития муниципальных образований Алтайского края, а также крупных предприятий.

Принятый Алтайским законодательным собранием Закон от 9 февраля 2011 г. №19-ЗС устанавливает правовые и организационные основы стратегического планирования социально-экономического развития Алтайского края, определяет состав документов стратегического планирования, в том числе по прогнозированию, порядок осуществления процедуры разработки, рассмотрения, утверждения, контроля их реализации, а также полномочия участников процесса стратегического планирования.

Документы стратегического планирования муниципальных образований Алтайского края разрабатываются в соответствии с приоритетами региональной социально-экономической политики, определенными на среднесрочный и долгосрочный периоды стратегией развития Алтайского края. Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края оказывает органам местного самоуправления методическое содействие в формировании документов стратегического планирования социально-экономического развития. Прогноз развития муниципальных образований Алтайского края является составной частью прогноза развития Алтайского края.

Стратегическое планирование социально-экономического развития Алтайского края

Алтайское краевое законодательное собрание: 1. Законодательное регулирование.

• 2.    Утверждение стратегии на долгосрочный период и программы на среднесрочный период.

• 3.    Контроль реализации стратегии и программы

Органы местного самоуправления:

• 1.    Участие в процессе разработки и реализации документов СП.

• 2.    Разработка и утверждение документов СП

Общественные, научные и иные организации

Прогнозирование социальноэкономического развития

Программноцелевое планирование

Администрация

Алтайского края:

• 1.    Реализация единой экономической политики.

• 2.    Определение целей развития, приоритетов политики, способов их достижения.

• 3.    Определение порядка разработки и мониторинга докумен гои СП.

• 4.    Мониторинг и оценка реализации документов СП.

• 5.    Подготовка документов СП: схем территориального планирования; отраслевых стратегий; долгосрочной целевой программы; краевых программ; ведомственных целевых программ

  Стратегический контроль

  
  

Исполнительные органы власти:

• 1.    Разработка и реализация документов СП.

• 2.    Мониторинг реализации документов СП.

• 3.    Осуществление стратегического контроля

Рис. 1. Схема системы стратегического планирования (СП) социально-экономического развития Алтайского края [1]

Прогнозирование социально-экономического развития Алтайского края является одним из трех составных элементов системы стратегического планирования региона (см. рис. 1). Ответственность за разработку прогнозов социально-экономического развития несут органы исполнительной власти. Важным этапом процессов прогнозирования и планирования, призванным обеспечить эффективность стратегирования, является стратегический контроль. Функцию контроля выполняют исполнительные органы власти, участвующие в разработке документов стратегического планирования, в том числе прогнозных. При этом законодательством не регулируется механизм оценки достоверности и обоснованности прогнозов, не определена ответственность за существенные отклонения их параметров от фактически полученных данных, а также критерии, процедура и непосредственные исполнители контроля.

Прогнозирование социально-экономического развития Алтайского края осуществляется на долгосрочный и среднесрочный период. На долгосрочный период прогноз разрабатывается каждую пятилетку на десять и более лет, на среднесрочный – ежегодно на три года. Прогнозы социальноэкономического развития Алтайского края основываются на прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды, при этом принимаются во внимание основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации. Разработка осуществляется в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических, социальных и других факторов на социально-экономическое развитие Алтайского края. Прогнозы составляются по видам экономической деятельности в целом по Алтайскому краю, а также по муниципальным образованиям края. Отдельно выделяются прогнозы развития государственного и муниципального секторов экономики края.

Прогноз социально-экономического развития Алтайского края на долгосрочный период включается в состав стратегии социально-экономического развития края на долгосрочный период, используется при разработке отраслевых стратегий и долгосрочных целевых программ Алтайского края. Среднесрочный прогноз является основой для разработки и корректировки целевых индикаторов программы социально-экономического развития Алтайского края, документов программно-целевого планирования, а также составления проекта краевого бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. Процесс среднесрочного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов представлен графически в виде процедурной схемы на рисунке 2.

Рис. 2. Процедурная схема процесса прогнозирования социально-экономического развития РФ (МЭР – Министерство экономического развития, МФ – Министерство финансов)

В Постановлении от 19 апреля 2012 г. №201 изложен порядок разработки прогноза социальноэкономического развития Алтайского края на среднесрочный период, согласно которому про- гнозирование осуществляется Главным управлением экономики и инвестиций Алтайского края совместно с заинтересованными органами исполнительной власти края в 3 этапа [2]:

• 1.    На основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации разрабатывается предварительный прогноз социально-экономического развития Алтайского края на очередной финансовый год и плановый период (предварительный прогноз).

• 2.    С учетом приоритетов, обозначенных в документах стратегического и программно-целевого планирования Алтайского края, разрабатываются сценарные условия социально-экономического

• 3.    На основе параметров уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается уточненный прогноз социально-экономического развития Алтайского края (уточненный прогноз).

развития Алтайского края (сценарные условия) и основные параметры прогноза социально-экономического развития Алтайского края, необходимые для разработки проекта краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Проблемы прогнозирования социально-экономического развития регионов и возможные пути их решения

Проблема	Возможные пути решения
Неактуальность, неоднородность, противоречивость правового поля, в котором функционирует система прогнозирования социальноэкономического развития регионов	Доработка законодательства федерального уровня в части определения: -    понятийного аппарата; -    перечня, состава и структуры прогнозных документов для каждого уровня государственной власти; -    ответственности за подготовку документов и их адекватность; -    критериев оценки качества прогнозов и процедуры контроля качества подготовки прогнозных документов
Недостаточное качество, полнота и прозрачность региональных прогнозов	Постоянный мониторинг экономической ситуации в регионе и публикация результатов мониторинга в средствах массовой информации, общественное обсуждение проектов прогнозов с привлечением экспертов в области прогнозирования
Разнородность информационно-программного обеспечения прогнозной деятельности в регионах	Внедрение на территории всех субъектов РФ единого информационно-аналитического комплекса, разработанного силами коммерческих структур и научноисследовательских институтов, профессионально занимающихся прогнозированием
Отсутствие возможности проведения глубокого ретроспективного анализа отдельных социально-экономических показателей для целей прогноза по причине изменения методик расчета показателей, недоучет скрытой экономики	Оперативное устранение проблем несопоставимости данных за разные периоды времени органами статистики путем пересчета данных в соответствии с новой методикой, разработка и применение методик расчета скрытой экономики
Невысокий уровень системности, комплексности и гибкости прогнозных расчетов, прогнозирование ведется по разрозненным группам показателей без их глубокой системной увязки	Разработка и широкое использование экономико-математических моделей, описывающих многостороннюю увязку социально-экономических параметров и позволяющих гибко перестраивать систему связей в условиях меняющейся ситуации
Узкий круг организаций, занимающихся прогнозированием на коммерческой основе	Лицензирование прогнозной деятельности и развитие института коммерческого прогнозирования, в дальнейшем и рассмотрение вопроса о возможном переходе к аутсорсингу в вопросах разработки прогнозов
Отсутствие условий для активного участия в разработке стратегически важных для региона прогнозных документов со стороны представителей науки, бизнеса, гражданского общества	Консолидация усилий региональных органов власти, высших учебных заведений, представителей ведущих секторов экономики, банковского сектора, направленных на совершенствование социально-экономического прогнозирования путем создания коллегиального независимого органа

Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы прогнозирования социальноэкономического развития Российской Федерации и ее субъектов, показал наличие проблем, существенно снижающих эффективность прогнозирования и стратегического планирования. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, определяющий порядок стратегиро-вания и общие требования к составу, содержанию и порядку подготовки документов стратегического планирования социально-экономического развития России и ее регионов. Минэкономразвития РФ подготовил проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», но передача проекта на рассмотрение в Государственную думу РФ еще не произошла. На основе нормативно-правовых документов, принятых в субъектах федерации, установлено, что в ряде регионов организация процедуры прогнозирования регламентирована документами, описывающими процесс стратегического планирования в целом с минимальной конкретизацией в части прогнозирования, в других для этой цели утвержден отдельный документ с более детальным описанием этапов разработки прогноза (Алтайский край, Кемеровская, Пензенская, Московская, Тамбовская, Смоленская области). Кроме того, нормативные акты существенно отличаются между собой по логике построения, определению основных понятий, перечню прогнозных документов, а также описанию последовательности процедур разработки прогноза. Таким образом, с одной стороны, накапливается различный опыт прогнозирования и стратегического планирования в субъектах федерации, что может позволить в будущем выбрать лучшую практику и внедрить ее повсеместно, с другой стороны, мы наблюдаем различную интерпретацию прогнозной деятельности и стратегиро-вания, определенную законодательством регионального уровня, и некоторую разобщенность в методологических процедурах разработки региональных прогнозов и стратегий.

В ходе анализа функционирования сложившейся системы прогнозирования социально-экономического развития российских регионов выявлен также ряд других факторов, затрудняющих и существенно снижающих качество прогнозов регионального развития. К ним относятся: недостаточные полнота и качество исходных для процесса прогнозирования данных, небольшой период основания прогноза, недостаточное использование методов экономико-математического моделирования, отсутствие единой для субъектов федерации методологической платформы регионального прогнозирования, программного обеспечения и информационного пространства, отсутствие мониторинга и оценки фактического достижения прогнозных параметров со стороны независимого органа и др. В таблице кратко изложены существенные проблемы прогнозирования социально-экономического развития регионов и сформулированы возможные пути их решения.

Реализация перечисленных мероприятий по совершенствованию прогнозирования социальноэкономического развития региона позволит, на наш взгляд, повысить качество разрабатываемых прогнозов, обеспечить эффективное использование прогнозных расчетов в управленческой деятельности региональных органов власти.

В заключение хотелось бы обратить внимание еще на один важный момент, который имеет политическую окраску и отрицательно влияет на выполнение прогнозных функций. Суть его состоит в том, что прогнозирование как важный элемент стратегирования зачастую рассматривается органами государственной власти субъектов федерации в качестве эффективного инструмента в конкурентной борьбе с другими регионами за привлечение государственной финансовой поддержки и инвестиций. В результате в региональных стратегиях ставятся излишне амбициозные цели и задачи, не подкрепленные реальным потенциалом, а прогнозные расчеты подстраиваются под эти задачи [3].

Прогнозирование в условиях реформирования, перехода экономики на новые принципы функционирования, когда фактор неопределенности достаточно высокий, – сложная задача. Тем не менее субъекты РФ постепенно накапливают знания и опыт по вопросам региональных прогнозных исследований, в том числе в условиях наступления кризисных явлений, что в свою очередь оказывает положительное влияние на развитие всей системы стратегического планирования и государственного управления.

• 1.    О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. №596 // Собрание законодательства РФ. 2009. №30. Ст. 3833.

• 2.    Об утверждении порядка разработки прогноза социально-экономического развития Алтайского края на среднесрочный период: постановление администрации Алтайского края от 19 апреля 2012 г. №201. URL: http://www.altairegion22.ru/upload/iblock/34c/201_12.PDF .

• 3.    Селиверстов В.Е. Стратегические разработки и стратегическое планирование в Сибири: опыт и проблемы. Новосибирск, 2010. С. 9.