Прогнозирование как инструмент научного обоснования региональной политики

Формирование взвешенной общегосударственной и региональной социально-экономической политики немыслимо без проведения широкого круга аналитических и методологических работ, одним из направлений которых является прогнозирование. В условиях России региональный аспект прогнозирования играет особую роль, так как без учета специфики развития регионов не может быть реализована ни одна долгосрочная общегосударственная программа, невозможно проведение никаких социальных и экономических реформ. Кроме того, только прогнозы территориального развития позволяют определить вероятность возникновения кризисных ситуаций в различных субъектах федерации, а также оценить саму возможность реализации основных направлений государственной экономической политики в различных сферах и на разных уровнях. В сложившейся практике государственного прогнозирования территориальный разрез макроэкономических показателей базируется на использовании данных о действующей территориальной структуре производства и экспертных оценках ее изменения в прогнозируемом периоде, а также на предложениях субъектов федерации, в определенной мере учитывающих возможности и интересы региона. Анализ различий показателей, определенных «сверху» и «снизу», помогает выработать компромиссный вариант, отвечающий федеральным и региональным интересам. В свою очередь, качество программ социально-экономического развития региона в значительной мере определяется качеством прогноза, разрабатываемого на территориальном уровне. Важную роль при этом играет проблема методологического обеспечения регионального прогнозирования. Выполняя аналитическую и диагностическую функции, а также функцию предвидения, прогнозирование является инструментом научного обоснования региональной политики на федеральном и региональном уровнях.

В настоящее время деятельность в сфере прогнозирования социально-экономического развития на федеральном уровне регламентируется

Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. №596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», а субъект Российской Федерации имеет соответствующее региональное законодательство.

Необходимо также отметить, что в настоящее время схема составления прогнозов социальноэкономического развития Российской Федерации выглядит следующим образом:

• 1.    Министерство экономического развития Российской Федерации сообщает всем субъектам прогнозные значения основных параметров развития страны на определенный период.

• 2.    Субъект Российской Федерации на базе полученной информации разрабатывает прогноз социально-экономического развития региона, который предоставляет Минэкономразвития.

• 3.    На основе разработанных прогнозов социально-экономического развития регионов формируется прогноз социально-экономического развития страны.

Основными принципами прогнозирования в современных условиях являются:

• -    системность и комплексность;

• -    сбалансированность и согласие;

• -    научно-методологическая обоснованность и практическая направленность;

• -    вероятностный характер;

• -    вариантность.

В настоящее время как федеральное законодательство, так и законодательные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие составление прогнозов социально-экономического развития, закрепили принцип вариантности. Вариантность прогнозов достигается путем формирования и расчета различных сценариев развития исходя из сложившейся социально-экономической ситуации и перспективных целей. Эффективный инструмент научного вариантного прогнозирова- ния – это математическое моделирование экономических систем [1].

Процесс разработки математических моделей экономических систем и их практического использования в прогнозировании разбивается на несколько этапов (см. табл.) [2; 3]. Каждый этап требует значительного объема аналитической и вычислительной работы с большими информационными массивами. Процесс разработки математических моделей усложняется также тем, что прохождение указанных этапов требует больших проработок и проводится до тех пор, пока не будет достигнута приемлемая степень адекватности моделей исследуемым процессам.

Этапы разработки математических моделей экономических систем

Этапы моделирования экономических систем	Мероприятия по этапам
I	Постановка задачи моделирования и прогнозирования (содержательное описание исследуемых экономических процессов)
II	Разработка общей спецификации модели с выделением управляющих и выходных переменных
III	Выбор класса моделей, определяющих возможные формы связи между переменными
IV	Идентификация параметров модели
V	Системная проверка адекватности модели исследуемому процессу
VI	Проверка решений на математическую и содержательную непротиворечивость
VII	Формирование критериев, отражающих правила выбора решения проблемы из множества альтернативных вариантов
VIII	Разработка необходимой информационной базы

В указанной связи на первый план выходит динамическое моделирование социальноэкономического развития регионов, предполагающее автоматизацию процесса на базе современных информационных технологий, прежде всего компьютерных. Прогресс информационных технологий и использование интеллектуальных экспертных систем, несомненно, создают новые и пока явно недостаточно используемые возможности резкого расширения сферы применения методов математического моделирования (в сочетании с традиционными методами экспертного анализа развития регионов), формирования автоматических банков данных и т.п. Разработка в подобных системах «дружественного интерфейса» радикально облегчает диалог с компьютером, снимая с исследователя рутинные операции и оставляя ему больше возможностей для действительно творческой работы по анализу социальных и экономических процессов в регионах [4].

Заслуживает внимания серьезный анализ практики планирования социально-экономического развития 60 субъектов Российской Федерации, который провели М.Н. Николаев и М.Н. Махотаева. В соответствии с требованиями и перечнем документов, предусмотренных федеральным законом для разработки на региональном уровне, авторы анализа исходили из наличия следующих элементов:

• -    региональные законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие разработку документов социально-экономического развития;

• -    органы власти, отвечающие за разработку документов социально-экономического развития;

• -    долгосрочные стратегические документы-концепции, стратегические планы;

• -    системы региональных прогнозов;

• -    комплексные программы социально-экономического развития;

• -    системы планов;

• -    региональные целевые программы;

• -    участие в федеральных целевых программах развития регионов.

Необходимо отметить, что проведенная работа по исследованию регионов является одной из немногих попыток анализа проблем, которые характерны для всех регионов. Проведенные исследования показали, что все рассмотренные регионы осуществляют определенную деятельность по плановому регулированию социальноэкономического развития.

В каждом регионе в рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредственно отвечающие за разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития. Результаты прогнозирования используются органами госу- дарственной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики региона. Вместе с тем интенсивность плановой деятельности в регионах неодинакова. Как свидетельствует анализ нормативно-правовой базы в субъектах Российской Федерации, даже лучшие регионы до сих пор не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования программ социально-экономического развития, а также общий порядок их разработки. Следовательно, не сформулированы требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется плановое регулирование регионального социальноэкономического развития. Так, только в 18 субъектах, т.е. менее чем в 1/3 (включая Алтайский край), приняты собственные законы о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Лишь в половине субъектов имеются законы или нормативно-правовые акты, регламентирующие разработку региональных целевых программ. Таким образом, нормативноправовая база регионального планирования продолжает находиться в стадии формирования [5].

Проведенный анализ практики планирования в 60 субъектах РФ позволил выявить основные виды, направления и степень интенсивности региональной плановой деятельности. В частности, при различных формах и методах планирования его сферы и проблемы едины для всех рассмотренных регионов.

Главными направлениями планирования являются:

• -    содействие проведению экономических реформ, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

• -    сокращение дифференциации уровня социально-экономического развития районов и городов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы;

• -    достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Анализ социально-экономических программ показал, что первое место по приоритетности занимают программы развития и реформирования региональных экономик, особенно для аграрнопромышленного Алтайского края структурной перестройки промышленности и переработки продуктов сельского хозяйства. Большое значение придается также формированию эффективной социальной политики, позволяющей повысить уровень жизни населения. Несколько меньше внимания уделяется перспективному развитию регионов. Разработка средне- и долгосрочных программ и стратегических документов остается пока недостаточной. Тем не менее в большинстве регионов России наметились некоторые позитивные тенденции. Это прежде всего – переход от подготовки краткосрочных и антикризисных программ к составлению документов средне- и долгосрочного социально-экономического развития: концепций, стратегических планов, долгосрочных комплексных программ [6–8].

В ходе исследования выявлена такая тенденция, как формирование единой методологии разработки региональных документов стратегического развития. Субъекты федерации существенно различаются по уровню социально-экономического развития, структуре экономики, финансовому состоянию, наличию ресурсов и другим параметрам, но проведенные исследования показали, что в регионах начинает складываться определенная последовательность этапов процесса планирования [9].

Для выявления причин низкой эффективности регионального перспективного планирования и оценки анализа качества разработанных стратегических документов существует методология экономических измерений. Для решения задач данного класса применяется подход, основанный на построении интегрированных (сводных) показателей. В качестве первичных индикаторов использована следующая система критериев:

• -    наличие и глубина комплексного анализа и оценки исходной социально-экономической ситуации;

• -    наличие и уровень проработки целей стратегического развития региона;

• -    наличие и уровень проработки стратегического выбора региона;

• -    наличие и уровень проработки региональной социально-экономической политики;

• -    наличие и уровень проработки механизма реализации документа;

• -    уровень системности разработки документа;

• -    уровень публичного обсуждения и наличие общественного согласия;

• -    наличие легитимности;

• -    уровень организации разработки;

• -    наличие мониторинга и условий корректировки.

В ходе анализа выявляются основные недостатки в разработанных стратегических документах:

• -    неглубокий и некомплексный анализ социально-экономической ситуации в регионе, который не дает полной характеристики тенденций развития региона, полного наличия имеющихся ресурсов (потенциала);

• -    при слабой проработке блока целеполагания цели развития даже качественно нечетко определены, не говоря уже об их количественном выражении, полностью отсутствует научное обоснование таких целей;

• -    существенным недостатком большинства концепций является слабая поддержка программных мер действенными механизмами их реализации, хотя регионы должны параллельно разрабатывать программы социально-экономического развития и, соответственно, планы действий по их реализации;

• -    отсутствие должной увязки рассматриваемых документов с перспективами развития федерации и муниципальных образований ведет к несоблюдению принципа системности, который негативно влияет на потенциальную эффективность подготовленных концепций;

• -    в большинстве концепций не предусмотрены механизмы мониторинга, благодаря которым можно отслеживать прогресс в их реализации и обеспечивать обратную связь.

Таким образом, эффективность стратегического регионального планирования напрямую зависит от прогнозов социально-экономического развития, применения прогнозных моделей, в частности экономико-математических моделей регионального развития.