Формирование муниципальных органов власти в городском округе с внутригородским делением на примере города Челябинск

В 2014 г. был принят Федеральный закон N 136-ФЗ [3], внесший изменения в статусный нормативный акт о местной власти – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон N 131-ФЗ) [2], а также в одну из статей Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [1].

За время действия Закона N 131-ФЗ он многократно подвергался уточнениям и дополнениям. Однако нынешние изменения куда более существенны и в значительной мере носят концептуальный смысл. Принципиальный характер имеет учреждение двух новых типов муниципальных образований – городских округов с районным делением и внутригородских районных муниципалитетов. Цель нововведения – приблизить муниципальную власть в крупных городах к населению. Замысел обоснован – в большинстве крупных городов самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения отсутствует. Ее заменяет самоуправление муниципальных чиновников, далеко не всегда внимательно относящихся к нуждам населения. Из-за больших размеров территории городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба. По данным социологических опросов, проведенных в мае 2014 г. в ряде городов, подавляющее число избирателей не знает своих депутатов [7].

Столица Южного Урала стала первым в России городским округом, где реализована двухуровневая модель. Для этого было введено два новых понятия муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район в этом городском округе.

Создание районных муниципалитетов в Челябинске должно сблизить местную власть с гражданами и расширить их участие в управлении делами Челябинска, позитивно повлиять на эти дела, если, конечно, при создании районных властей не будет нарушено единство городского хозяйства. Оговорка в Законе N 131-ФЗ о необходимости сохранения города как целостного организма не случайна. Районные внутригородские муниципальные образования уже существовали ранее. Их образование допускалось Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу). Но от них пришлось отказаться именно из-за раздробленности городского хозяйства, ставшей результатом разбалансированности полномочий городских и районных властей.

Новый Закон N 136-ФЗ более внимательно подходит к определению функционального содержания деятельности муниципальных образований разного типа, не только городских и внутригородских муниципалитетов, но и всех вообще. В этом одна из важнейших особенностей нового подхода к установлению компетенционного статуса муниципалитетов. Если в прежней редакции Закон N 131-ФЗ уравнивал статус каждого типа муниципальных образований безотносительно к условиям их деятельности, то в соответствии с поправками предпринята попытка учесть эти условия.

Анализ предлагаемых Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ способов наделения полномочиями и формирования исполнительных и законодательных органов местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением и внутригородском районе показывает наличие двух инструментов проявления муниципальной демократии: это прямые муниципальные выборы и представление волеизъявления избирателей через легитимно избранных представителей-депутатов.

Немаловажно рассмотреть потенциал развития эффективной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в городе Челябинске.

Переход Челябинска на новый вид муниципального образования: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район – делают систему местного самоуправления в Челябинске более открытой для аккумуляции интересов и потребностей граждан, и позволяют оперативно решать актуальные для местного сообщества вопросы. В этой связи территориальное общественное самоуправление как институт непосредственной муниципальной демократии может стать в большей степени востребованным, так как ответственность избранных или назначаемых муниципальных должностных лиц за качество деятельности возрастает в рамках оптимизации территориального устройства муниципального образования.

Некая поспешность в переходе на двухуровневую систему в Челябинске объясняется, в первую очередь тем, что в 2014 году истекали полномочия действующего городского парламента, и его пришлось бы избирать по старой схеме. В рамках новой модели в городе создано 7 районов. В каждом из них образуется собственный представительный орган, избираемый по мажоритарной системе. Районные депутаты должны будут избрать главу района и назначить главу администрации района. Глава района, он же председатель собрания депутатов, будет представлять депутатский корпус, ответственный за принятие нормативных правовых актов, касающихся жизнеобеспечения жителей данного района, а глава администрации будет выполнять эти решения.

Из числа депутатов каждого района (по 7 депутатов) будет сформирована Челябинская Городская Дума. Таким образом, городская дума состоит из 49 депутатов. Для сравнения, в четвертом созыве было 35 депутатов. Из числа этих депутатов избирается глава города Челябинска, он же будет назначен председателем городской думы. Дума, в свою очередь, назначает главу администрации го- рода, так называемого, сити-менеджера.

Кроме Челябинска ни один крупный город не перешел на двухуровневую систему с районным делением. Однако разговоры об этом идут в ряде городов, например, в Волгограде, Архангельске. В последнем случае эксперты считают проведение реформы вероятным, учитывая разногласия между губернатором и мэром. В Калининграде тема обсуждается, но пока наиболее вероятным сценарием является сохранение действующего статуса города [4].

В некоторых регионах, уже сделаны официальные заявления о нецелесообразности разделения крупных городов на районы. Это касается таких регионов Уральского федерального округа, как Курганская область, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа и уже упомянутая выше Свердловская область. Вряд ли будет изменен статус Новосибирска, Хабаровска, Орла, Иваново, а также городов в регионах, где административные центры – это относительно небольшие по численности города, например Великий Новгород, Тверь, Псков, Улан-Удэ, Астрахань.

«Слабым звеном» обсуждаемой реформы является, на наш взгляд, не разграниченные между городом и внутригородскими районами полномочия, источники финансирования и не определенная налоговая база. Этим вопросам будет посвящен второй этап разработки нормативно-правовой базы, который не завершен на федеральном уровне, и, как следствие, еще не начат на региональном уровне.

Таким образом, в Челябинске органы местного самоуправления уже сформированы в соответствии с новыми принципами, а реализация полномочий, формирование и исполнение бюджета, по крайней мере, на предстоящий плановый год, будет осуществляться по старым правилам.

Отсутствие необходимой законодательной базы дает основания утверждать, что в основе начатой муниципальной реформы в Челябинске лежали не экономическая целесообразность, а политическое решение. Насколько это решение было верным, можно будет оценить по результатам работы по прошествии некоторого времени.

Действующая российская муниципальная практика пока, к сожалению, подтверждает, что «распыление» финансовых ресурсов не позволяет получить должный экономический эффект, в то время как право обладания, самостоятельного управления и распоряжения достаточными средствами считается одним из главных для решения вопросов местного значения.

Подобная новой модель местного самоуправления уже более десяти лет реализуется в схеме «муниципальный район – поселения», и недостаточность доходной базы местных бюджетов стала общей проблемой данных уровней управления.

Противники данной реформы считают, что самостоятельность внутригородских районов приведет к утрате принципа единого хозяйственного комплекса. Возникнут проблемы с реализацией крупномасштабных, значимых для всего города в целом проектов. Существует серьезная опасность, что разделение городов на самостоятельные муниципальные образования со своими бюджетами и представительными органами, управление ими посредством лиц, делегированных из внутригородских районов, разрушит сложившуюся целостность, усилит диспропорции в территориальном развитии, обострит социальную напряженность, повысит конфликтность при принятии решений. К тому же существенно возрастет бюрократический аппарат, обслуживающий новые муниципальные образования.

Территориальная неравномерность размещения муниципальных предприятий повлечет за собой неравномерность размещения налоговой базы и бюджетной обеспеченности. Если крупные налоговые источники окажутся в распоряжении города, а не городского района, тогда у районных депутатов не будет никакой возможности решать вопросы, с которыми к ним будут обращаться избиратели.

Противники реформы также утверждают, что имеются и другие формы реализации народом своей власти через непосредственное осуществление самоуправления, которые имеют возможность взаимодействовать непосредственно с руководством города – ТОСы, общественные советы. Множество районных советов с минимальными бюджетами и нечеткими полномочиями будут иметь очень узкий круг компетенций и возможностей, и при обращении жители будут за решением проблемы отсылаться к вышестоящему уровню власти. Таким образом, главный посыл реформы – способность власти выполнять запросы населения – не будет реализован.

В качестве аргумента «против» внутригородского деления также звучит возможное ограничение политической свободы муниципалитетов, так как формирование органов местного самоуправления практически полностью поставлено под контроль субъектов РФ, что не позволит развиваться независимым альтернативным силам.

Что касается Челябинска, то оппоненты реформы считают, что не было в полной мере учтено мнение граждан. Инициаторы реформы сочли, что для преобразования достаточно публичных слуша-

ний, которые городской устав определяет как одну из форм учета мнения населения. Оппоненты же настаивают, что не было проведено всенародное голосование, которое также указано в уставе.

Необходимо отметить, что у новых преобразований достаточно сторонников, которые давно говорили, что крупные (250-500 тыс. жителей), крупнейшие города (500 тыс. – 1 млн. жителей) и города-миллионники незаслуженно «втиснуты» прежней редакцией закона в один-единственный формат городского округа. Получалось, что и города с населением 100 тысяч и 1 миллион жителей имеют единый статус и одинаковые полномочия. Но ведь это принципиально различная социальная, экономическая реальность, разные масштабы городского хозяйства, разные политические системы. Теперь есть возможность учесть специфику крупного города, следуя, в том числе, зарубежному опыту – тех же США или Франции – где в таких городах всегда есть внутренние районы.

Сторонники преобразований также отмечают, что реформа местного самоуправления расширяет границы политической конкуренции. Выборы районного масштаба открывают дорогу активным общественным деятелям, которые занимаются вопросами обеспечения нормальной жизни города, неравнодушны к состоянию улиц, дворов, скверов своего района.

Достоинством законодательных новаций их сторонники считают появившиеся возможности у экономически инициативных, динамичных регионов расширить самостоятельность успешных муниципалитетов.

И сторонники, и противники реформ, и даже разработчики законодательных поправок признают, принятый закон в нынешнем виде не позволяет сделать муниципальные образования финансово независимыми [5]. Муниципалитетам нужно финансовое обеспечение их полномочий.

Подводя итог вышесказанного необходимо отметить, что, с одной стороны, у жителей Челябинска появляется больше возможностей быть услышанными, достучаться до органов местного самоуправления, с другой, остается риск того, что реформа местного самоуправления в России окончательно ослабит этот институт и сделает его еще более зависимым от региональной власти.

Как стало известно 23 января 2015 года в Челябинске уже сформированы конкурсные комиссии, которым предстоит отобрать претендентов на посты руководителей районных администраций города. Заявки от соискателей будут рассмотрены до 13 февраля 2015 года [6].

Кандидат на должность главы администрации района должен достигнуть 35-летнего возраста, иметь высшее образование и стаж работы на руководящих должностях в области финансов, права, промышленного производства и иных отраслях экономики и социальной сферы не менее шести лет, либо стаж муниципальной службы на высших должностях не менее трех лет.

По условиям реформы местного самоуправления процедура избрания районных глав аналогична избранию сити-менеджера, то есть проводится на конкурсной основе. В каждом районе Челябинска сформирована комиссия, половина которой назначается депутатами советов районных дум, а остальная часть выдвигается главой горадминистрации.

Ясно одно, что оптимизация структуры органов местного самоуправления Челябинска не должна вести к политическому противостоянию, конфликтам между районными и городской думой, которые очень вероятны при двухуровневой системе.

Фактически сейчас российское местное самоуправление во многом зависит от того, насколько успешно реформа пойдет в Челябинской области, произойдет ли ожидаемое приближение городской и районных властей к народу.