Институт обращений граждан как элемент демократического механизма взаимодействия общества и государства

Право на обращение граждан в государственные и муниципальные органы установлено Конституцией Российской Федерации (ст. 33) как одна из фундаментальных гарантий участия населения в публичном управлении. Обращения выступают инструментом обратной связи между обществом и государством, способствуют выявлению нарушений прав, повышению эффективности работы органов власти и укреплению доверия к ним.

Ежедневный поток заявлений, жалоб и иных обращений требует четкой организационной структуры: от приема и регистрации до разрешения и отправления ответа. Эффективность проведения этих процедур напрямую влияет на восприятие органов государственной власти обществом. Оперативное реагирование, полнота и объектив- ность процедуры рассмотрения обращений граждан составляют приоритетные направления работы государственных органов.

Несмотря на четкую правовую регламентацию порядка рассмотрения обращений граждан, сохраняются системные проблемы, наличие которых требует комплексного анализа рассматриваемого института и выработки предложений по совершенствованию действующего порядка работы с обращениями.

Обзор литературы

Большое внимание исследованию института обращений граждан уделил А.В. Савоськин, в научных работах которого рассматриваются вопросы использования термина «обращение» в российском законодательстве [1]. Подчеркивая многообразие значений этого слова, он акцентирует внимание на ущербности нормативного определения и раскрывает его и в узком, и в широком понимании. Автор определил признаки обращения [2], а также новый подход к системе обращений граждан в российском государстве [3]. В соавторстве с А.Т. Карасевым им детально раскрываются стадии процедуры рассмотрения обращений [4], а с А.В. Безруковым – особенности реализации права на обращение в органах внутренних дел [5].

Профессор С.А. Широбоков в своей статье рассматриваемое право представляет важнейшим элементом системы, в которой органы власти и граждане находятся во взаимосвязи [6]. Отдельного внимания заслуживают работы Ю.В. Капрановой [7], Р.Р. Сайфутдинова [8], В.В. Яковлева и Т.А. Машуковой [9] и др., рассматривающие различные стороны порядка рассмотрения обращений граждан.

Материалы и методы

В процессе исследования анализу подверглись нормативные правовые акты, регулирующие институт обращений граждан в российском государстве. Прежде всего это нормы Конституции Российской Федерации, обеспечивающие гражданам право на обращение в государственные и муниципальные органы власти, и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон), раскрывающие виды обращений, процедуру, сроки, субъекты и прочие аспекты рассмотрения обращений граждан. Далее следует отметить такие акты, обеспечивающие реализацию права граждан на обращение, как Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации и др., в том числе ведомственные нормативные правовые акты1. При подготовке статьи использовались такие общенаучные методы, как анализ, синтез, обобщение, системный подход. В качестве частнонаучных методов применялись формальноюридический и сравнительно-правовой.

Результаты исследования

Право на обращение является важным элементом демократического механизма взаимодействия общества и государства. Оно обеспечивает гражданам возможность влиять на процесс принятия решений, контролировать деятельность органов власти, заявлять о нарушении прав и свобод, предлагать меры по совершенствованию законодательства и организации работы государственных и муниципальных органов.

Обращение граждан Российской Федерации, как правовой институт, опирается на систему принципов: равноправие, гласность, ответственность, свободу, подведомственность, индивидуальный или коллективный характер, всеобщность и неотъемлемость. Оно представляет собой упорядоченное действие в юридической форме, запускающее деятельность государственного аппарата по обеспечению конституционных прав и обязанностей.

Правовая сущность института обращений проявляется в нескольких аспектах:

• 1)    гарантийный аспект – право на обращение закреплено в Конституции Российской Федерации и обеспечивается федеральными законами, что исключает возможность его отмены или произвольного ограничения;

• 2)    информационный аспект – обращения служат источником информации для органов власти о состоянии законности, социально-экономической ситуации, проблемах населения;

• 3)    правозащитный аспект – обращения используются для восстановления нарушенных прав, а также привлечения к ответственности лиц, виновных в их совершении;

• 4)    коммуникативный аспект – обращения являются публичной формой взаимодействия граждан с органами власти.

Таким образом, сущность права граждан на обращение заключается в предоставлении каждому юридически закрепленной возможности непосредственно взаимодействовать с государственными и муниципальными органами с целью защиты своих прав, выражения предложений и получения официальной информации. Реализация этого права является неотъемлемым условием обеспечения прозрачности и подотчетности власти, а также формирования доверительных отношений между государством и обществом.

Институт обращения граждан выполняет ряд значимых функций, среди которых выделяют информационную, коммуникативную и правозащитную [8, с. 55]. Информационная функция состоит в предоставлении органам власти достоверных сведений о существующих проблемах, что способствует повышению результативности

1 Н-р: Руководство по организации работы с обращениями граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 27.11.2024 № 808. URL: ; Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 // Российская газета. 2014. № 260.

их работы. Коммуникативная выражается в получении информации от конкретного лица, укреплении доверия общества и возможности влиять на деятельность органов государственной власти. Правозащитная предполагает защиту нарушенных прав и предотвращение их дальнейшего нарушения посредством обращения в компетентные структуры.

Система обращений граждан включает:

• 1)    нормативно-правовую основу, закрепляющую право на обращение и порядок его реализации;

• 2)    субъектный состав, в который входят обращающиеся граждане, объединения граждан, в том числе юридические лица, и должностные лица, уполномоченные на их рассмотрение;

• 3)    организационные процедуры, обеспечивающие приём, регистрацию, рассмотрение и разрешение обращений;

• 4)    информационно-аналитические механизмы, позволяющие фиксировать, анализировать и обобщать обращения для корректировки управленческих решений.

Данная система действует на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях, обеспечивая единые принципы и процедуры, но с возможностью адаптации к особенностям конкретного субъекта РФ или органа местного самоуправления.

Закон закрепляет три вида обращений: предложения, заявления и жалобы, подробно раскрывая их сущность. Кроме этих законодательно урегулированных видов обращений, Ю.В. Капранова выделяет наказы и петиции. По ее мнению, целью наказа «является улучшение деятельности органов государственной власти, решение социально значимых задач, проблем экономического, социального и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей жителей субъекта Российской Федерации» [7, с. 159 – 160]. Отмечая, что наказы предусмотрены законами только отдельных субъектов РФ, и подчеркивая суженность регулятивного потенциала этого инструмента демократии, автор предлагает внести изменения в федеральное законодательство, включив наказы как отдельный вид обращений. Вместе с этим, отождествляя петиции с предложениями, считает необоснованным обособлять их как отдельный вид обращения. На наш взгляд, выделение четвертого вида обращения в федеральном законодательстве существенным образом не повлияет на выражение народовластия, участие граждан в государственном управлении. Наказы являются коллективными обращениями. Законодательство же не ограни- чивает в праве направлять предложения в форме коллективных обращений, поэтому говорить об ущемлении прав или ограничении возможностей граждан считаем неприемлемым независимо от того, какими субъектами будут эти обращения рассматриваться.

Классификация обращений возможна по разным критериям: а) по форме подачи – устные, письменные, электронные; б) по числу заявителей – индивидуальные и коллективные; в) по срочности – обычные и требующие незамедлительного рассмотрения; г) по адресату – в федеральный орган власти, в орган власти субъекта РФ, в орган местного самоуправления. Кроме того, можно классифицировать обращения по субъекту исходя из принципа разделения властей, а также в зависимости от предмета рассматриваемых вопросов и др. Рассмотрим подробнее основные формы обращений:

• 1.    По форме подачи могут быть:

• а)    устные обращения – высказанные в процессе личного приема должностным лицом, ответ на которые фиксируется в карточке личного приема, а также поданные по телефону. В некоторых случаях, по мнению А.В. Савоськина, и мы с ним солидарны, при обращении гражданина к должностному лицу при исполнении им своих должностных обязанностей (например, при обращении к сотруднику полиции на улице) выполнить требования, предъявляемые к процедуре, а именно составление личной карточки, не представляется возможным [3, с. 46]. Вместе с этим к устным обращениям автор относит и обращения, озвученные «по телевидению, по радио, в форме аудио- видеороликов на сайтах средств массовой информации в сети Интернет». Однако Закон не предусматривает порядок рассмотрения таких обращений, кроме того, вероятность, что они могут дойти до адресата, небольшая. При личном приеме происходит идентификация личности гражданина посредством предъявления документа, удостоверяющего личность. Заявления (сообщения) о противоправном деянии, поданные по телефону в полицию, подлежат фиксации в Книге учета заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях с указанием личных данных заявителя, тогда как при устном обращении в сети Интернет установить личность гражданина не всегда представляется возможным. Тем не менее сообщения в средствах массовой информации, которые содержат данные о наличии события правонарушения, являются поводом к возбуждению дела об административном правонарушении в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ;

• б)    письменные обращения – поданные на бумажном носителе и заверенные подписью заявителя. Они могут быть направлены почтовым письмом, по факсу, а также в форме электронного обращения, отправленного через портал государственных услуг, интернет-сайт органа власти или по электронной почте. Порядок работы с электронными обращениями детализирован в Постановлении Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840, где закреплены требования к их регистрации и разрешению.

• в)    кроме перечисленных закрепленных законодательством обращений А.В. Савоськин выделяет третий вид – конклюдентные обращения, под которыми понимает «волеизъявление гражданина, выраженное в невербальной (не словесной) форме» [10, с. 1349]. К таким обращениям автор относит выбор гражданином «зеленого коридора» на таможенной границе при отсутствии у него товаров, подлежащих декларированию, или явку на избирательный участок гражданина для получения бюллетеня. В этих случаях процедура рассмотрения обращений будет регламентироваться не Законом, а Таможенным кодексом Евразийского экономического союза или Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и другими нормативными актами.

• 2.    По числу заявителей различают: а) индивидуальные обращения – подаются одним лицом, указывающим свои персональные данные и подпись; б) коллективные обращения – исходят от группы граждан, объединенных общей целью. Коллективный характер обращения усиливает его значимость, но не меняет порядок рассмотрения по закону. Ответ на такое обращение направляется представителю коллектива, а если определить его не представляется возможным, то первому гражданину в списке подписавшихся, обозначившему свой адрес места жительства или всем подписавшимся гражданам по их просьбе [11, с. 44]. Статья 2 Закона относит к коллективным и обращения юридических лиц.

• 3.    По срочности исполнения в практической деятельности органов власти выделяются:

• а)    обычные обращения – рассматриваются в срок, установленный ст. 12 Закона (30 дней);

• б)    обращения, требующие безотлагательного реагирования – связанные с угрозой жизни, здоровью граждан или безопасностью государства, подлежат немедленному рассмотрению.

Правильное определение вида обращения имеет правоприменительное значение: позволяет установить компетентный орган для его рассмо- трения; определяет обязательный порядок действий должностных лиц; влияет на сроки рассмотрения и объем обязанностей органа власти; служит основанием для применения мер ответственности при нарушении установленного порядка.

Систематизация обращений по различным критериям способствует упорядочению документооборота и повышению эффективности взаимодействия органов власти с населением. Многоуровневая классификация позволяет выстроить четкий алгоритм рассмотрения обращения от момента его поступления до окончательного ответа заявителю.

Субъектами, наделенными правом рассмотрения обращений граждан, являются государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица. При этом в процессе рассмотрения обращений ст. 10 Закона предусматривается возможность субъектов запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у других должностных лиц. При этом в органы предварительного следствия, дознания и суды запросы направлять запрещается. Таким образом, органы власти также могут направлять обращения в государственные и муниципальные органы.

Кроме государственных органов и органов местного самоуправления, к субъектам, рассматривающим обращения граждан, А.В. Савоськин, ссылаясь на указания Конституционного суда, относит и организации, осуществляющие публично значимые функции, такие, например, как нотариаты и адвокатские коллегии. Следует согласиться с автором, что «проблема заключается в том, что содержание термина «публично значимые функции» в федеральном законодательстве не раскрывается» [3, с. 48]. Поскольку указанные организации не относятся к государственным органам, возникает закономерный вопрос: должны ли эти субъекты соблюдать требования Закона при поступлении к ним обращений граждан? Отвечая положительно на данный вопрос, автор отмечает прогрессивность в ответственности организаций и повышении уровня правовой защиты при распространении права граждан на обращение в частные организации, которые реализуют публично значимые функции.

Институт обращений граждан является важнейшим механизмом реализации конституционного права на участие в управлении делами государства. Право на обращение выполняет двуединую функцию: обеспечивает гражданам воз- можность защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, а также способствует совершенствованию деятельности государственных и муниципальных структур за счет получения обратной связи от общества.

Контроль за результатами рассмотрения обращений закреплен Указом Президента РФ от 17 апреля 2017 г. № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций», согласно которому государственные и муниципальные органы ежемесячно представляют в Администрацию Президента отчеты о работе с поступившими обращениями.

Несмотря на то, что порядок рассмотрения обращений четко урегулирован, анализ института обращений граждан позволил сделать вывод о его несовершенстве, проявляющемся в неэффективности идентификации личности гражданина при подаче обращений по телефону, неурегулированности Законом случаев устных обращений граждан, озвученных не при личном приеме, что может повлечь за собой нарушение законных интересов и прав граждан. В связи с этим необходимость совершенствования федерального законодательства в этой сфере обусловливается значимостью права граждан на обращение в органы власти при решении важных вопросов населения. Трансформация института обращений должна идти параллельно с развитием государства, внедрением новых технологий и изменениями гражданского общества.

Обсуждение и заключение

Таким образом, институт обращений граждан в государственные и муниципальные органы представляет собой сложную систему правовых и организационных механизмов, в которой классификация играет важную роль в результативности административных процедур, способствует упорядочиванию документооборота, повышает качество деятельности органов власти по разрешению обращений и облегчает контроль за их исполнением.

Нормативное регулирование института обращений граждан создает правовую основу для обеспечения прозрачности и подотчетности органов власти, но требует дальнейшей модернизации с учётом развития цифровых технологий и роста объема обращений в электронной форме. Дальнейшее развитие института возможно путем совершенствования законодательства, механизмов обратной связи, позволяющих оперативно и удобно передавать обращения в уполномоченные органы.

Эффективность работы данного института оказывает прямое влияние на уровень доверия населения к государственным и муниципальным органам, а также на восприятие их деятельности в целом. В связи с этим право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления является одной из конституционных гарантий участия населения в управлении делами государства, в том числе одной из многочисленных форм реализации права граждан на участие в государственном управлении. Оно отражает принципы прямой демократии и социальной справедливости, что коррелируется с демократическим механизмом взаимодействия общества и государства.