Исследование проблем истории возникновения и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов

Впервые создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов предусматривалось Федеральным законом №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. В первой редакции данного закона от 27 июля 2004 г. в пунктах 5-8 статьи 19 «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» указывалось, что в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Комиссия образуется правовым актом государственного органа. В ее состав входят следующие лица: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, в том числе из кадрового и юридического подразделений; из подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы; представитель соответствующего органа по управлению государственной службой; независимые эксперты (представители научных и образовательных учреждений, других организаций). Причем число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. При формировании состава комиссии конфликт интересов у ее членов должен быть исключен. В Федеральном законе «О государ-

ственной гражданской службе Российской Федерации» содержалась отсылка к указу Президента Российской Федерации, которым должно было быть утверждено «Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов». Такой президентский указ появился только спустя три года.

3 марта 2007 г. вступил в силу Указ Президента Российской Федерации №2692, предусматривающий создание на государственной гражданской службе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Однако ведомства не спешили его исполнять; даже если комиссии тогда и были созданы в ряде государственных органов, то практически не действовали.

Коррупцию, выше описанными нормативноправовыми актами, победить не удалось, и 5 ноября 2008 года президент РФ Д.А. Медведев в послании Федеральному Собранию назвал коррупцию «врагом №1», до этого коррупцию, конечно, называли в числе российских бед, но не ставили так высоко3. 25 декабря 2008 года вступил в силу Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции»4 – первый федеральный антикоррупционный закон5.

В пункте 1 Статьи 12 первой редакции данного закона упоминались комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов: «Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации»6. К массовому появлению комиссий в государственных органах и этот закон не привел.

Лишь с подписанием 1 июля 2010 года Указа Президента Российской Федерации №8217 о создании таких комиссий по всей вертикали государственной власти процесс создания комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов пошел действительно активно. В соответствии с Указом Президента РФ №821 прежний Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. №269 был признан утратившим силу. Правовую основу работы комиссий составляют документы: Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ); Конституция, федеральные законы и Указы Президента Российской Федерации. По своей сути – это антикоррупционные комиссии, у которых две задачи:

• 1)    содействовать тому, чтобы госчиновники соблюдали запреты и требования, предъявляемые к ним законодательством,

• 2)    предупреждение коррупции.

Например, в Самарской области президентский указ был реализован в 2010 – 2011 гг.8, путем образования комиссий нормативными актами областных министерств и ведомств.

При формировании комиссий и исследовании их деятельности возникает ряд проблем: во-первых, постоянное совершенствование законодательства и внесение изменений в Указ о комиссиях, что с одной стороны, конечно, способствует совершенствованию их деятельности, с другой стороны, меняет «правила игры»; во-вторых, насколько эффективны они как механизм предотвращения коррупции на государственной (муниципальной) службе, ибо изначально было и есть мнение ряда экспертов о том, что по своей сути комиссии ничего в современной системе государственной и муниципальной службе изменить не смогут; в-третьих, проблема мониторинга их деятельности, хорошо известно – мало принять нормативно-правовой акт, гораздо важнее проследить его правоприменительную практику; в-четвертых, каковы возможности их совершенствования. Попытаемся ответить на данные проблемные вопросы.

Необходимо отметить, что со дня своего подписания Указ Президента РФ №821 пережил три редакции9, действующей является только последняя, третья, редакция данного указа. Во вторую редакцию, по сравнению с первой, было внесено пять изменений: 13 марта 2012 г. вышел Указ Президента РФ №29710, внесший ряд изменений в Указ Президента РФ №821, в частности, утратили силу подпункт «а» пункта 5 в части, касающейся изложения в новой редакции пункта 9, и подпункт «а» пункта 6 в части, касающейся изложения в новой редакции пункта 3, Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, №27, ст.3446).

В третью редакцию, по сравнению со второй, было также внесено пять изменений. 2 апреля 2013 г. вышел Указ Президента РФ от №309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»» (вместе с «Положением о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции»), внесший ряд изменений в Указ Президента РФ №821 (ред. от 13.03.2012), в частности, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов должны быть созданы в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, государственных корпорациях (компаниях), иных организациях, созданных на основании федеральных законов11; такая же комиссия должна быть образована в Центральном банке Российской Федерации12; в Положении о комиссиях, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. №821, пункт 16 дополнили подпунктом «г», предусматривающим представление руководителем государственного органа материалов проверки за соответствием расходов доходам лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц; соответственно это вызвало изменения в возможных решениях комиссии; была изменена редакция 26 пункта Положении о комиссиях – теперь комиссии могут при наличии к тому оснований принимать иное решение, чем это предусмотрено пунктами 22-25 и 25.1 Положения о комиссиях13.

Президиум Совета при Президенте Россий- ской Федерации по противодействию коррупции 13 апреля 2011 г. одобрил Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах14. Методические рекомендации содержат пояснения по следующим разделам: Правовая основа работы комиссий, Полномочия комиссий, Порядок образования комиссий, Формирование состава комиссии, Основания для проведения заседания комиссии, Порядок подготовки заседания комиссии, Проведение заседания комиссии, Решения комиссий, Исполнение решений комиссий, Информирование о работе комиссии, Особенности рассмотрения аттестационными комиссиями вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В Методических рекомендациях подчеркивается, что комиссии «в основном не обладают государственно-властными полномочиями. По своей природе комиссии являются общественными органами, призванными, с одной стороны, быть в коллективах проводниками мер, предпринимаемых руководителем государственного органа, по противодействию коррупции и способствовать формированию атмосферы неприятия коррупционного поведения. С другой стороны, на комиссии фактически возлагаются функции консультативного и совещательного органа по выработке для руководителя государственного органа управленческих решений в сфере противодействия коррупции с учетом мнения коллектива»15.

В.Н. Южаков16 еще в 2010 г. опасался, что работа комиссий будет малопродуктивной потому, что они носят внутриведомственный характер (в других странах подобные комиссии имеют как минимум вневедомственный характер), а также комиссии не смогут призвать к ответу VIP-чинов-ников17. И в идеале видится предложение о наделении комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов вневедомственным статусом, однако пока законодатель на это не идет.

В качестве рекомендаций по совершенствованию деятельности комиссий можно отметить следующие. Целесообразно создать систему мониторинга деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих Самарской области и урегулированию конфликта интересов18.

Для повышения эффективности деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов П.А. Кабанов19 предлагает внести ряд изменений в Положения о Комиссиях всех уровней, предусмотрев в них основания и порядок прекращения производства по поступившим на рассмотрение материалам20. С этим предложением вполне можно согласиться, как и с другой статьей21 П.А. Кабанова, где он обращает внимание на тот факт, что в нормативных правовых актах и научной литературе не урегулирован и не освещен вопрос об основаниях и порядке вывода членов комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов из их состава, а ведь жизнь на месте не стоит, все течет, все меняется, и состав комиссии тоже может измениться со временем.

Так как новым Положением о комиссиях не используется термин «независимые эксперты», а в состав комиссии включаются «представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой», то для улучшения работы комиссий П.А. Кабанов предлагает к членам, обязательно входящим в их состав, предъявлять повышенные требования, а к членам комиссии, которые могут входить в ее состав, то есть к представителям общественных и профсоюзных организаций, предлагает предъявить дополнительные требования22. Думается, это справедливо или же в новую редакцию надо вернуть термин «независимые эксперты», чтобы было понятно, что это профессионалы, деятельность которых связана с государственной службой, тогда никакие дополнительные требования не нужны. Еще одной мерой совершенствования работы комиссий может явиться систематическое обучение и переподготовка работников комиссий23.

Таким образом, только при дальнейшем совершенствовании деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта может явиться действенным механизмом противодействия коррупции и средством контроля за соблюдением чиновниками этических правил и норм.