Исторические предпосылки становления и развития института правовой охраны уставов муниципальных образований

Historical Experience

Original article

HISTORICAL PREREQUISITES FOR THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF LEGAL PROTECTION OF MUNICIPAL ENTITIES’ CHARTERS

KHAZIEV Artur Radikovich

Postgraduate Student of Department of Constitutional and Administrative Law of Kazan (Volga Region) Federal University 420088, Kazan, Kremlevskaya St., Bldg. 18, Russian Federation

Эволюция правового регулирования муниципальных институтов рассматривается, во-первых, через призму динамического развития более общего явления – государственно-правовых основ местного самоуправления, и, во-вторых, на основании особенностей процесса зарождения базисных элементов местного самоуправления и их последующей эволюции, закрепляемых, прежде всего, в источниках исторических периодов.

Исходя из этого, вопросы становления и функционирования правовой охраны устава муниципального образования невозможно исследовать без проведения анализа динамики, с одной стороны, централизованных правовых основ местного самоуправления, выступающих, по мнению Н.В. Зимина и Р.М. Вульфовича, базисом и основным условием его эффективного существования [1, с. 49], а с другой – тех элементов, содержание которых комплексно определяется по воле законодателя в уставном порядке [2, с. 50].

В науке муниципального права высказываются различные точки зрения относительно эволюции и развития уставного регулирования в муниципальных образованиях как автономной формы нормирования общественных отношений по решению вопросов местного значения населением.

Рассмотрение вопроса об историческом развитии устава муниципального образования, а значит и способов его правовой охраны, характеризуется неравномерной эволюцией содержания (предмет и объект регулирования), формы и юридических свойств указанного нормативного источника.

Так, к историческим предпосылкам возникновения института правовой охраны устава следует относить становление его социальноправового содержания (базовых общественных отношений), их генезис как предметов (объектов) правового регулирования, среди которых выделяются, прежде всего, вопросы организации управления на местах для решения местных дел с учетом специфических интересов населения (национальных, культурных, конфессиональных, экономико- или хозяйственно-географических и пр.) на отдельных территориях, эволюционировавших со временем в муниципальные правовые институты. В этой связи следует согласиться с точкой зрения тех авторов, которые полагают, как и Е.В. Иванютина, что местное самоуправление как форма организации общества по решению вопросов локального значения в различных его проявлениях было присуще российской государственности на протяжении всей его истории [3, с. 11].

Относительно самостоятельными критериями, на наш взгляд, выступают внешняя форма, внутренняя организация и юридические свойства устава как нормативного акта и объекта правовой охраны, в котором объективируются основные правила о специфике местного администрирования и особенностях ее взаимоотношений с централизованной государственной властью, находящегося в системной взаимосвязи с законодательными нормами.

Так, в историко-правовой науке отмечаются следующие особенности уставных грамот местного управления как правовых источников средневекового русского права (по мнению одних авторов, XIV–XVI вв. [4], по мнению других, XIV – первой половины XVII в. [5]): публично-правовой характер [6, с. 7]; организующий характер [7, с. 225]; сфера правового регулирования, выражающаяся в нормировании устройства и порядка деятельности органов местного управления [8, с. 223]; межотраслевой характер, за счет включения в свое содержание норм, которые в современности относятся к группе финансовых, административных, уголовных, гражданских [9, с. 169] и уголовно-процессуальных [10, с. 290]; отнесение к территориальным актам государства [11, с. 26]; особые адресаты норм, содержащихся в уставных грамотах (орган местного управления, население административно-территориальной единицы или образования); конкретно-распорядительный характер [12, с. 68]; типизированная внутренняя структура (формуляр), состоящая из устоявшихся конструкций (обозначение лица, от которого исходит акт, диспозитивная часть, санкция как запрещение нарушения распоряжения и установление меры ответственности за это, скрепа документов в виде подписи, приложение печати), расположенных в определенном порядке [13] и пр.

Особенности развития местного самоуправления в советский период, для которого были характерны существенные социально-правовые сдвиги и структурно-институциональные преобразования в обществе, связаны, главным образом, с положением Советов депутатов (Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (1918–1937 годы), Советов депутатов трудящихся (1936–1978 годы), Советов народных депутатов (1978–1993 годы)) как нового государственного и общественного института. В целом особенности советской системы организации местной власти выражались в первичности Советов и принадлежности к механизму государства, их массовости, выражении народного представительства, приоритетности общегосударственных интересов при осуществлении собственной хозяйственноорганизаторской деятельности, особых связях с избирателями, проведении регулярной организационно-массовой работы с населением в тесных взаимосвязях с органами общественных объединений и пр.

Правовое регулирование их статуса осуществлялось уже на основе актов конституционного законодательства СССР и РСФСР (Конституции РСФСР 1918 года [14], Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года [15], Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года [16], Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года [17]), а также иных нормативных правовых актов.

С точки зрения единства содержания, формы и юридических свойств устава муниципального образования как объекта правовой охраны наиболее значимым этапом его исторического развития выступает постсоветский период, включающий в себя несколько основных этапов, основанных на особенностях федерального и регионального законодательного регулирования системы местного самоуправления в Российской Федерации: а) с апреля 1990 года до первой половины 1993 года; б) со второй половины 1990 года до 28 августа 1995 года; в) с 28 августа 1995 года по 6 октября 2003 года; г) с 6 октября 2003 года до принятия нового Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Таким образом, становление и развитие института правовой охраны устава муниципального образования предопределяется эволюцией материальной (содержательной), процессуальной и документарной легальности устава в соотношении с иными муниципальными правовыми актами и включает в себя дореволюционный, советский и постсоветский периоды.