К вопросу о местном самоуправлении: исторические этапы становления

С точки зрения организации системы публичного управления вопрос о местном самоуправлении вплетен в вопрос о сути и стратегиях развития современного российского государства, здесь, конечно, важны исторические «оглядки» (глубина правовой традиции, особенности управленческой культуры и т.п.).

Инфраструктурный анализ становления данного института необходимо проводить одновременно с раскрытием правовой основы деятельности органов местного самоуправления, которая имеет в России давние правовые традиции. Первые патриархальные формы местного самоуправления в виде родовых и сельских общин были известны еще до формирования государственных образований [1, с. 25].

Позднее возникли такие формы самоуправления, как вольные города, крестьянские общины, купеческие гильдии. Они были весьма далеки от современного местного самоуправления, но позволяли населению, его отдельным слоям самостоятельно решать свои проблемы с помощью избранных должностных лиц. В истории сохранилась память о вечевых сходах, посадниках и вечевом колоколе Новгородской, Псковской и Вятской республик эпохи Древней Руси. В XVI в. Иван Грозный проводит губную и земскую реформы, пытаясь не только привлечь население к решению финансовых, хозяйственных и судебных дел, но и опереться на него в борьбе за преодоление остатков феодальной раздробленности.

Самая известная и успешная реформа местного самоуправления была проведена во второй половине XIX в. Александром II. Учрежденные губернские и уездные земства и городские думы, а также реформированное крестьянское самоуправление внесли заметный вклад в политическое и социально-экономическое развитие России. В результате их деятельности просвещение и медицинское обслуживание постепенно стали принимать массовый характер, сохранив в памяти последующих поколений образы земских учителей и врачей. Такую же активность сумели проявить земства и в российской деревне, в которой благодаря агрономам не только стали внедряться новые для того времени техника и технологии, но и получила развитие кооперация. Россия заняла одно из первых мест по уровню кооперативного движения в Европе. Благодаря этому, крестьянская страна активно развивала товарное производство, вывозила сельскохозяйственную продукцию во многие страны [2, с. 35].

Провозглашение России Республикой Советов «снизу доверху» привело к ликвидации (во многих случаях самоликвидации) органов местного самоуправления. В основном они прекратили свою деятельность в 1918 г. Формирование системы Советов – от сельсоветов до Верховного Совета – за многие десятилетия привело к тому, что не только у населения, специалистов-практиков, но и у многих теоретиков представление о публичной власти сводилось исключительно к представлению о власти государственной. Соответственно, если шла речь о местных Советах – это была речь о местных органах государственной власти, которые для осуществления возложенных на них государственных полномочий управляли государственной собственностью и исходили из сметы доходов и расходов единого государственного бюджета.

Принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» обозначило принципиально новый этап в организации системы публичной власти в нашей стране. Хотя первоначально сложно было даже представить значение принятого закона, имевшего всего 27 статей, достаточно лаконично и во многом декларативно провозгласивших возрождение местного самоуправления.

Принятие этого закона ознаменовало начало существенного поворота в системе властных отношений. Тем более что Закон не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность [3, с. 63].

Более детально правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.

Однако попытки путем постепенных изменений трансформировать местные Советы из местных органов государственной власти в органы местного самоуправления успехом не увенчались. В сентябре – октябре 1993 г. Президентом РФ были приняты решения, которые привели к ликвидации не только советской государственности, но и зарождающихся элементов местного самоуправления. Впрочем, необходимо отметить, что местные Советы были распущены не на всей территории государства. Таким образом, 1990–1993 гг. хотя и не привели к формированию системы местного самоуправления, но позволили существенно пересмотреть устоявшиеся взгляды на систему российской государственности, заложить правовую основу будущей муниципальной реформы. Развернувшиеся в эти годы дискуссии о судьбе местного самоуправления в России постепенно сформировали представление о модели российского местного самоуправления, которая была закреплена в конституционном акте [4, с. 93].

Процесс реформирования государственного устройства, начатый в России в 1991 г., позволил за относительно короткий период времени перейти от административно командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода: для предотвращения возможного появления тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности положены принципы децентрализации власти и приоритетного развития местного самоуправления [5].

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ создана основа новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как фундамент российской государственности.

Началом процесса становления современного местного самоуправления в системе институтов публичной власти в России следует считать принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., которая определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя и закрепила принципиально новые положения его осуществления. Логическим завершением процесса признания местного самоуправления в качестве одного из важнейших элементов государственного устройства России стала ратификация Российской Федерацией в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления.

Процесс становления местного самоуправления проходит в несколько этапов:

• –    формирование федерального и регионального законодательства об организационных принципах местного самоуправления;

• –    формирование органов местного самоуправления;

• –    определение компетенции органов местного самоуправления;

• –    формирование финансово-экономической базы местного самоуправления;

• –    обеспечение эффективной реализации органами местного самоуправления своей компетенции при непосредственном участии и влиянии на их деятельность населения муниципальных образований.

Становление местного самоуправления на практике проходило неравномерно, с учетом политических и социально-экономических условий в субъектах Российской Федерации, национальных, культурных и иных традиций, под давлением инерционных процессов. Последнее обусловлено тем, что до 1993 г. местное самоуправление было встроено в жесткую схему государственного административно-командного управления, элементы которого без необходимого критического анализа оказались втянутыми в новую структуру местного самоуправления. Зачастую между системой Советов как элементом государственного управления и институтом местного самоуправления ставился знак равенства, что приводило к воспроизводству в новой форме советского типа организации местной власти [6, с.103].

Большинство муниципальных образований к моменту принятия Конституции 1993 г. имело местные бюджеты и муниципальную собственность, сформированную на основании Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась под административным контролем органов государственной власти субъектов Федерации (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.).

Несмотря на значительные различия в объеме и качестве региональных законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, те или иные изменения в организации и деятельности местного самоуправления произошли во всех субъектах Российской Федерации.

Принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации начинается история современного местного самоуправления. В отличие от зарубежных федеративных государств, в которых регламентация местного самоуправления отнесена, как правило, к ведению субъектов, Конституция РФ достаточно полно закрепила его статус. Это было связано с весьма специфическими условиями возрождения местного самоуправления, которые предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и федерального законодательства на процессы формирования местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это позволило обеспечить общие основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории государства.

Конституция РФ стала основой для разработки Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», после принятия которого Россия присоединилась и к ряду международных актов.