История становления института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека возник в начале XIX в. в Швеции, а затем оформился в подавляющем большинстве европейских государств, хотя еще в 50-е гг. прошлого столетия понятие «омбудсман» было почти неизвестно в мире.

Сегодня более 100 государств мира имеют такой институт. Омбудсманы разных стран обладают различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. Институт может существовать как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов.

По мнению А.Ю. Сунгурова, сегодня под омбудсманом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений [1].

В некоторых государствах допускается сосуществование нескольких омбудсманов, например в Австрии – три, Швеции и Литве – по пять. Нередко могут вводиться должности «специализированных» омбудсманов, работающих по конкретным направлениям в сфере защиты прав человека: по правам военнослужащих, студентов, потребителей, бездомных, по проблемам гендерной дискриминации и т.д. [2].

При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана неизменны и состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению.

В Российской Федерации идея учреждения института омбудсмана, точнее, Уполномоченного по правам человека, впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР» [3]. Однако на практике эта норма так и не была реализована.

Первой государственной правозащитной структурой на федеральном уровне был парламентский Комитет по правам человека, который прекратил свое существование в связи с роспуском Верховного Совета РСФСР в сентябре 1993 г.

Вторым историческим предшественником института Уполномоченного стала Комиссия по правам человека при Президенте РФ, созданная Указом Б.Н. Ельцина также в сентябре 1993 г. В состав Комиссии вошли многие известные правозащитники, общественные деятели, журналисты, юристы. Председателем Комиссии был известный правозащитник С.А. Ковалев, возглавлявший ранее Комитет по правам человека в Верховном Совете.

Должность Уполномоченного по правам человека была учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года (пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы РФ назначение и освобождение от должности Уполномоченного). Говоря о Конституции РФ, необходимо отметить, что она отразила кардинальные перемены, произошедшие в жизни российского общества, в его политике, экономике, духовной сфере. В ней закрепляются те права и свободы, которые жизненно важны и в наибольшей мере социально значимы как для конкретного человека, так и в целом для общества, для государства [4]. Для человека они являются условием достойного и свободного его существования, естественным правом на участие в решении вопросов устройства и управления тем обществом, членом которого человек состоит; экономической и социальной предпосылкой для удовлетворения его жизненно насущных материальных и духовных потребностей.

28 февраля 1996 г. Россия была принята в Совет Европы. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была ратифицирована Россией 30 марта 1998 г. и вступила в силу 5 мая того же года. Согласно пункту 4 статьи 15 Конституции РФ Конвенция стала частью правовой системы нашего государства.

Обязательства Российской Федерации по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, по существу, являются юридическим выражением того факта, что Россия, и об этом говорится в преамбуле Конституции РФ, является «частью мирового сообщества» и ее национальная правовая система тесно взаимосвязана с международным правом. Кроме того, Российская Федерация признала обязательной юрисдикцию Европейского суда по правам человека и право граждан на индивидуальное обращение. И граждане России этим правом активно пользуются, обращаясь и в Европейский суд по правам человека, и к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации.

На федеральном уровне деятельность Уполномоченного регулируется Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Уполномоченный является важным механизмом защиты и соблюдения прав и свобод граждан. Согласно Закону, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты [5].

При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Уполномоченный также ежегодно публикует Доклад о своей деятельности. Например, в Докладе за 2015 год основное внимание уделено существующим источникам угроз. Это коррупция, терроризм, наркотизация и алкоголизация, а также дорожно-транспортные происшествия. «Вышеперечисленное ‒ всего лишь часть вызовов, угрожающих основополагающему неотчуждаемому праву на жизнь», ‒ говорится в докладе. «Необходимо также обратить внимание на эпизодичность и бессистемность государственных мер по восстановлению человеческого и социального капитала в той степени, которая обеспечила бы необратимость положительных тенденций в развитии человеческого потенциала» [6].

Следует отметить, что институт Уполномоченного задуман как составная часть единообразной системы государственной защиты прав и свобод граждан. Он достаточно молодой и только набирает свою значимость, однако, с каждым годом увеличивая количество рассматриваемых обращений.

Концептуально он является посредником между властью и человеком, не подменяет деятельность других государственных органов, а лишь способствует выполнению установленных для них законом функций в интересах обратившегося лица. При этом сам институт Уполномоченного по правам человека не входит ни в одну из ветвей власти, не наделен властнораспорядительными функциями.

Как отмечает В.П. Лукин, «институт омбудсмана является своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и личных интересов. Дублирующее звено мониторинга прав человека в виде омбудсмана улавливает ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных обеспечивающих соблюдение прав органов» [7].

Там, где нет института Уполномоченного по правам человека, система оказывается неполной, а граждане лишаются одного из средств защиты своих прав и свобод. Несомненно, он нужен и важен для государства и востребован обществом.