Из опыта развития государственно-общественного управления системой среднего образования Республики Бурятия в рамках реализации государственных программ в образовательной сфере

За последние годы произошли существенные сдвиги в организации управления образованием. Совершенствуется правовая база академической самостоятельности образовательных учреждений, преодолевается ведомственный подход к управлению образовательными учреждениями. Осуществляется процесс взаимодействия государственных и общественных форм управления образованием. Новые подходы к управлению образованием закреплены в действующих законодательных актах. Основная цель дальнейшего реформирования управления образованием ― создание эффективной системы управления образованием, обеспечивающей взаимодействие государства и общества в интересах динамичного развития и ориентации на удовлетворение запросов личности и общества в условиях модернизации образовательной системы [7].

В действующем Федеральном законе от 29 декабря 2012 года № 273 ― ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» одним из принципов государственной политики в области образования является демократический, государственно-общественный характер управления образованием, а работникам об- разовательных учреждений, обучающимся и их родителям предоставлено право на участие в управлении общеобразовательным учреждением. Однако, данная цель требует соответствующего научно-методического сопровождения. Усилиями В.М. Коротова, Ю.А. Конаржевского, М.М. Поташника, А. И. Жилиной, Ю.Л. Загумённова, В.Ю. Кричевского, В.Б. Новичкова, П.В. Худоминского, В.М. Опалихина и других исследователей разработаны общие контуры и ориентиры демократизации образования; демократизация раскрыта в качестве принципа, цели, средства, условия и процесса; обоснована необходимость перехода от старого, догматического, к новому, демократическому мышлению в управлении образованием.

На сегодняшний день разработаны Концепции общественного управления общеобразовательными организациями, государственно-общественного управления общим образованием и демократизации управления общим образованием, в которых раскрываются теоретико-методологические основы процессов демократизации, организации общественного управления общим образованием на уровне общеобразовательной организации, на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.

Если под управлением понимать целеустремленную деятельность субъектов управления всех уровней, направленную на организацию функционирования и развития системы образования, то под государственно-общественным предлагаем понимать такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов управления государственной и общественной составляющих, также направленная на организацию функционирования и развития системы образования. Система государственно-общественного управления (ГОУ) образованием включает в себя: всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного (муниципального) управления образованием; нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность субъектов государственно-общественного управления образованием; процедуры и механизмы их взаимодействия.

Признаками государственно-общественного управления образованием являются: наличие государственной структуры управления образованием, в которой каждый субъект управления наделен конкретными полномочиями и ответственностью; наличие общественной структуры управления образованием, все субъекты которой наделены реальными полномочиями и вытекающей из них ответственностью; согласованное и взаимно принятое распределение полномочий и ответственности между государственными и общественными субъектами управления образованием на всех его уровнях; принятая органами государственного и общественного управления образованием система разрешения возникающих между ними противоречий и конфликтов.

Разработаны принципы государственно-общественного управления образованием (законности, независимости и паритетности государственнообщественного управления, правовой обоснованности притязаний физических и юридических лиц на участие в управлении сферой образования и др.), под которыми понимаются те его основания, которые определяют не только главные направления, всю систему деятельности, но и отношения, складывающиеся между его участниками [6].

Что касается субъектов управления образованием государственной природы, то работами Ю.B. Васильева, В.И. Загвязинского, B.C. Лазарева, А.А. Орлова. М.М. Поташника, П.И. Третьякова, П.В. Худоминского, Т.И. Шамовой и других исследователей созданы пригодные к творческому использованию в современных условиях научные основы управления общеобразовательными учреждениями, менеджмента в образовании. К услугам руководителей образованием всех уровней имеются хорошо проработанные правовые основы управления образованием, содержащиеся в Федеральном законе РФ «Об образовании в Российской Федерации» компетенции и порядок их разграничения между всеми субъектами управления. В их деятельность не вносится принципиальных изменений, их задача ― реализация государственной политики в своих образовательных учреждениях и системах. Безусловно, что реализация государственной политики по внедрению механизмов государственно-общественного управления в сфере образования на всех уровнях осуществляется, в том числе посредством использования государственных программ, которые отражают основные направления модернизации системы образования.

Одним из значительных этапов, отражающих модернизацию отечественной образовательной структуры, является реализация приоритетного национального проекта «Образование». В основе данного проекта лежит программно-целевой подход к управлению образованием, в котором осуществляется интеграция и синтез основных принципов управления и планирования: целевого (направленности на конечный результат), комплексности, связи целей и ресурсов, конкретности, единства отраслевого и территориального планирования (как преодоления местничества и ведомственности). ПНП «Образование» был призван ускорить модернизацию российского образования, результатом которой станет достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и сложившимся социальноэкономическим реалиям.

Одним из масштабных направлений реализации ПНП «Образование» является Комплексный проект модернизации образования (КПМО), основной целью которого является ― предоставить всем школьникам независимо от места жительства возможность получать качественное общее образование. При этом под качеством образования понимается удовлетворение актуальных и перспективных запросов и потребностей личности, общества, государства, включая социальную мобильность, профессиональную и жизненную успешность, физическое, психическое и нравственное здоровье граждан. По мнению исследователя развития региональных систем образования А.И. Адам-ского, конечной целью реализации КПМО является внедрение единой информационной системы, повышение автономности образовательных учреждений, обеспечение качества образования и расширения общественного участия в управлении образованием [6].

Комплексный проект модернизации образования реализовывался в заданных на федеральном уровне рамках, в которых каждый регион, муниципалитет, учреждение, педагог имели возможность на своем уровне в проектном режиме участвовать в модернизации системы образования. Общие перспективы развития определены в направлении компетентностного подхода, исходя из которого, происходят изменения в требованиях к содержанию и условиям организации образовательного процесса. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в понимании результатов образования и способов их оценивания в каждом отдельном регионе, в том числе и в Республике Бурятия.

Внедрение Комплексного проекта модернизации образования в Республике Бурятия началось с издания распоряжения Правительства РБ от 09.04.2007 г. № 228-р об утверждении и мероприятиях по обеспечению реализации Комплексного проекта модернизации образования Республики Бурятия на 2007-2009 гг. Это позволило заключить соглашения о реализации проекта в 23 районах республики и создать на местах нормативную правовую базу для проведения мероприятий по пяти направлениям проекта.

Для управления проектом была сформирована и утверждена приказом Министерства образования и науки РБ от 03.07.07 № 964 республиканская рабочая группа, в которую вошли как ответственные по направлениям реализации проекта, так и представители общественных институтов, эксперты. По аналогии создавались муниципальные рабочие группы и школьные рабочие группы в пилотных общеобразовательных учреждениях, вступивших в эксперимент по НСОТ с 1 сентября 2007 г.

Первый этап реализации приоритетного национального проекта «Образование» привел к позитивным изменениям в системе образования: повышению качества образования, улучшению материальной базы школы, обновлению организационной инфраструктуры, активизации работы с родителями, устранению замечаний в уставах школ и др.

Одним из наиболее важных социальных эффектов реализации национального проекта «Образование» явился рост доверия к власти, к тем мерам государства, которые направлены на поддержку и развитие общего образования.

В эпоху глобализации и новых технологий, возникло понимание, что образование ― это не просто социальная сфера, а вложение средств в будущее страны, в котором участвуют государство и общество, предприятия, организации, граждане ― все заинтересованные в качественном образовании. Однако, необходимо, отметить, что простое увеличение финансирования не всегда приводит к решению проблем образовательной сферы. В связи с этим, возникает необходимость решать сложившиеся проблемы комплексно, эффективно используя существующие ресурсы.

Комплексный проект модернизации образования Республики Бурятия на 2007-2009 годы предусматривал повышение качества образовательных услуг для населения и эффективности расходования бюджетных средств по следующим направлениям: введение новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей; переход на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений; создание единой независимой региональной системы оценки качества образования; развитие региональной сети общеобразовательных учреждений, обеспечивающей соответствие условий обучения современным требованиям; обеспечение общественного участия в управлении образованием. Ключевой задачей, стоящей перед образованием республики на тот период являлась ин-ституциализация изменений.

Комплексный проект модернизации образования обеспечил начало сложным системным изменениям в образовании. Одним из наиболее важных социальных эффектов и экономической основой модернизации общего образования в Республике Бурятия стал переход на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений, что предполагает отказ от сметно-затратного принципа управления и переход к управлению по результатам [9]. Однако, важным направлением, представляющим интерес для нас, является расширение общественного участия в управлении средним образованием.

Сущность современного образования заключается в том, что сегодня оно не может ограничиваться рамками традиционных образовательных институтов. Мир меняется, и с ходом истории меняются взаимоотношения всех социальных институтов. Коренные изменения в образовании, становление обновленной школы, демократичной, открытой, гуманной, развивающейся, требуют нового осмысления роли социума в развитии личности ребенка. Новая образовательная парадигма требовала строить образовательную политику на основе равного взаимовыгодного социального партнерства с представителями местного сообщества.

Во многих регионах существует позитивный опыт стимулирования, организационно-методического и нормативно-правового обеспечения участия общественности в управлении образованием, оценке его качества. Под влиянием инициатив федерального центра, а также активности региональных и муниципальных органов управления образованием, власти и местного самоуправления, в результате деятельности общественных организаций и представителей общественности на региональном, муниципальном и институциональном уровне действуют управляющие и попечительские советы, проводится публичная отчетность, институт общественных наблюдателей, в регионах речь идет о придании общественным органам управляющих полномочий.

В данный период времени в спектре событий, решений дел, происходящих в образовании Бурятии, все более отчетливо проявляется общественная составляющая, оказывающая значительное влияние не только на развитие сферы образования, но и в целом на развитие общества.

Развитие эффективного социального партнерства является основой государственной образовательной политики. Выстраивание системы управления, носящей государственно-общественный характер, в Республике Бурятия в ходе реализации данного направления КПМО опиралось на федеральную нормативно-правовую базу, достаточную для создания, функционирования и развития региональных институтов общественного влияния, представленную следующими документами [8]:

• 1.    Гражданский кодекс Российской Федерации;

• 2.    Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10.07.92 г. № 3266-1 в редакции Федерального закона от 13.01.96 г. № 12-ФЗ с изменениями и дополнениями;

• 3.    Закон Российской Федерации «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 г. № 7-ФЗ с изменениями и дополнениями

• 4.    Федеральный закон от 11.08.95 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;

• 5.    Закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» от 19.05.95 г. № 82-ФЗ с изменениями и дополнениями;

• 6.    Указ Президента Российской Федерации от 31.08.99 г. № 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации»;

• 7.    Постановление Правительства Российской Федерации от 10.12.1999 года № 1379 «Об утверждении примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения»;

• 8.    Типовые положения о соответствующих типах образовательных учреждений.

Республиканская нормативно-правовая база была представлена следующими документами:

• 1.    Закон Республики Бурятия «Об образовании» (1996 г.);

• 2.    Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 18.12.2002 г. № 1118-р.;

• 3.    Постановление Правительства Республики Бурятия от 13.10.2003 № 307 «Об утверждении Концепции развития попечительского движения в Республике Бурятия на 2003–2010 годы».

Расширение пространства для участия граждан республики в решении проблем сферы образования позволяет создание школьных и муниципальных органов государственно-общественного управления, в том числе Управляющих советов, призванных взять на себя определенные управленческие функции и, более того, влиять на выработку и реализацию стратегии жизнедеятельности школы, стать органом стратегического управления школой.

Анализ результатов реализации КПМО показал, что все обязательства по исполнению данного направления проекта Республика Бурятия выполнила. Создана нормативно-правовая база, закрепившая государственнообщественный характер управления образованием. К основным республиканским документам относятся: постановление Правительства Республики Бурятия №91 от 6 апреля 2006 года «О Совете по реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Республике Бурятия», постановление Правительства Республики Бурятия № 289 от 18 сентября 2007 года «О поэтапном переходе в 2007–2008 году на новую систему оплаты труда работников государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений в Республике Бурятия», приказ Министерства образования и науки Республики

Бурятия № 1347 от 18.09.2007 года «Об утверждении Положения, состава Республиканского государственно ― общественного совета по образованию», приказ Министерства образования и науки Республики Бурятия №1367 от 19.09.2007 года «Об утверждении формы предоставления материалов для распределения стимулирующих выплат руководителям республиканских государственных общеобразовательных учреждений», Положение о Республиканском государственно-общественном Совете по образованию.

Во всех районах республики приняты соответствующие нормативные документы муниципального уровня: распоряжения глав муниципальных образований республики о создании муниципальных органов государственно ― общественного управления. В республике сформировалась сеть органов государственно-общественного управления образованием. На региональном уровне был создан Совет по реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Республике Бурятия и Республиканский государственно-общественный совет по образованию.

В районах созданы муниципальные государственно-общественные советы по образованию, что составило 95,65% (22 муниципальных образования из 23).

В каждой школе, вступившей в эксперимент по НСОТ с 01.09.2007 и с 01.04.2008, действовали управляющие и попечительские советы, наделенные полномочиями, в том числе и по распределению стимулирующих выплат педагогическим работникам, непосредственно осуществляющим учебный процесс.

На конец 2007 года доля общеобразовательных учреждений, в которых согласно зарегистрированному Уставу создан орган самоуправления, обеспечивающий демократический, государственно-общественный характер управления и обладающий комплексом управленческих полномочий, в том числе по принятию решений о распределении средств стимулирующей части фонда оплаты труда, составила 25% вместо 50% по обязательствам. Невыполнение показателя было связано с тем, что в 2007 году в эксперимент по новой системе оплаты труда педагогических работников вступили 144 общеобразовательных учреждения республики (25,9% от общего числа ОУ ― 557).

В рамках реализации данного направления КПМО большое значение придавалось повышению квалификации и обучению членов органов государственно-общественного управления образованием. В результате сотрудничества с Центром социально-экономического развития школы ИРО ГУ ― ВШЭ были разработаны образовательные программы для внедрения моделей государственно-общественного управления, применимых в условиях Республики Бурятия. Именно в данный период в общеобразовательных учреждениях республики активизировалась работа по созданию школьных сайтов и по подготовке публичных отчетов.

Отношение числа общественных наблюдателей при проведении ЕГЭ к числу пунктов, в которых проводится ЕГЭ, составляло 100%. Это было обусловлено работой по подготовке общественных управляющих, проведенной еще до начала реализации КПМО в Бурятии [7].

Таким образом, можно констатировать, что в результате последователь- ной, поэтапной реализации КПМО в Республике Бурятия произошло расширение гражданского участия в управлении образованием.

К основному результату реализации направления КПМО можно отнести создание сети институциональных единиц ― управляющих советов, оказывающих реальное влияние на управление образованием через участие в распределении финансовых ресурсов в условиях новой системы оплаты труда руководителей и педагогических работников.

Значительным достижением также можно считать не только привлечение широкого круга общественности к проблемам образования и управлению им, но и повышение осведомленности гражданских институтов в вопросах образовательной сферы через систему курсов и обучающих мероприятий по государственно-общественному управлению образованием. При этом обсуждение общественностью образовательной тематики становится не результатом реагирования на нештатную ситуацию, а условием нормального функционирования общеобразовательного учреждения. Предметом обсуждения общественностью становятся проблемы стратегии развития, публичной отчетности, оплаты труда и т. д.

В ходе реализации КПМО в Республике Бурятия были осуществлены попытки определения социально-экономической эффективности реализации направления КПМО.

В ноябре ― декабре 2007 года был проведен мониторинг внедрения моделей государственно-общественного управления в муниципальных образовательных системах, в пилотных муниципалитетах и учреждениях. В целом результаты исследований рабочей группы показали, что общество позитивно оценивает результаты реализации данного направления КПМО. Результаты подтвердили правильность выбранной стратегии образовательной политики. Были отмечены положительные эффекты участия общественности в распределении фонда стимулирования руководителей общеобразовательных учреждений: повышение ответственности руководителей за результат своего труда, объективность и открытость, повышение конкурентоспособности на рынке образовательных услуг, повышение эффективности управления школой и расширение круга ее социальных партнеров. Нами определены четыре позиции, по которым могут и должны взаимодействовать гражданские институты и школа: обсуждение стратегии ОУ, нормативно-правовые основы взаимодействия, участие в образовательном процессе и управление ресурсами (включая финансовые).

Таким образом, с реализацией данного направления КПМО школе, как социальному институту, удалось сплотить вокруг себя различные группы местного сообщества для решения проблем образования, а также создание сети институциональных единиц ― управляющих советов, оказывающих реальное влияние на управление образованием. Итак, по состоянию на 10 января 2010 года удельная доля школ, имеющих управляющие советы составила 100%, по сравнению с 2006 г. ― 25%. В результате реализации КПМО решена проблема информационной закрытости школы: количество школ, имеющих свои сайты, возросло до 82,97% по сравнению с 2006 г. ― 15%; 100% школ размещают в сети Интернет публичные отчеты о деятельности (в 2006 году данный показатель составлял 6%); представители общественности участвуют в процедурах лицензирования и аттестации школ, если в 2006 году показатель составил 23%, то в конце 2009 года 100%. Одним из немаловажных результатов реализации КПМО по данному направлению в республике является повышение статуса общеобразовательного учреждения.

При этом основными проблемами направления остаются недостаточный уровень владения вопросами образования у членов школьных советов, пассивность граждан, частая сменяемость членов органов государственнообщественного управления, что сказывается на эффективности деятельности управляющих советов, отсутствие финансирования на создание сайтов, некачественные услуги интерне т- связи в отдельных муниципалитетах.

Бесспорно, что реализация данного проекта КПМО повлекло за собой развитие государственно-общественного управления образованием. В рамках проекта усилия государственных органов, регулирующих отношения в сфере образования, и общественности, по созданию и развитию такого характера управления образовательной организацией консолидировались и приобрели целенаправленный характер. К положительным эффектам реализации проекта в сфере повышения общественного участия в управлении образованием мы относим:

• •    рост гражданской сознательности, преодоление скептического отношения общества к участию его представителей в процессе управления образовательными учреждениями, оценке качества образования;

• •    повышение компетентности членов органов государственнообщественного управления в вопросах образования;

• •    формирование общественного экспертного сообщества;

• •    повышение информированности общества о проблемах и перспективах образовательной политики.

Анализ современных тенденций общественного развития в республике свидетельствует о необходимости расширения общественного участия в управлении образованием на всех его уровнях. Оценка готовности общественности к такой деятельности и опыта ее организации в республике дает основания говорить о возможности эффективного влияния общественности на решение проблем образования. Однако потенциал участия общественности в управлении образованием в т.ч. оценивании деятельности общеобразовательных учреждений полностью раскроется лишь при условии совершенствования механизмов взаимодействия с государственными структурами, нормативно-правовой и содержательной стороны общественного участия в процедурах лицензирования, аттестации общеобразовательных учреждений, инспектирования их деятельности и т.п. Необходима также разработка проблемы мотивации и повышения уровня компетентности представителей общественности, выполняющих функции наблюдения, оценивания. Недостаточный уровень членов общественного управления системой образования приводит к пассивности, неспособности реально повлиять на систему образования, формальной реализации установленного федеральным и региональным законодательством принципа государственно-общественного управления образованием.