К вопросу о правовой природе решений о комплексном развитии территории

Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ» (НГУЭУ), г. Новосибирск, Российская Федерация

State University of Economics and Management “NINH” (NSUEM), Novosibirsk, Russian Federation

В настоящее время вопрос о правовой природе решений о комплексном развитии территории (далее — решение о КРТ) в целях разрешения споров в судах можно считать разрешенным.

Так, еще в Кассационном определении Верховного Суда РФ (далее — ВС РФ) от 20 июля 2022 г. № 5-КАД22–34-К2 высший суд указал, что «с учетом анализа норм главы 10 о комплексном развитии территории Градостроительного Кодекса Российской Федерации, является неправомерным вывод о том, что решение о комплексном развитии территории не является нормативным актом, сформулированный без учета того, что решением о КРТ определяется территория, в границах которой устанавливается особый правовой режим, связанный, в том числе, со сносом, строительством или реконструкцией объектов капитального строительства, находящихся в собственности неопределенного круга лиц» 1.

Аналогичный вывод сформулирован в Кассационном определении ВС РФ от 25 сентября 2024 г. № 5-КАД24-48-К2, в котором высший суд, помимо прочего, указал, что «решение о КРТ обладает нормативными свойствами»2.

Описание исследования

На доктринальном уровне, с учетом позиции ВС РФ, сформулировано мнение, что решение о КРТ является нормативным правовым актом (далее — НПА).

При установлении нормативных свойств решений о КРТ, высший суд руководствуется следующим.

Еще в постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48 определены существенные признаки НПА: издание в установленном порядке управомоченным государственным органом власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократного применение. Данное постановление утратило силу, но признаки НПА сохранены в постановлении Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 3 .

Другой важной вехой в установлении природы НПА является Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П4, которое в свое время вызвало неоднозначную оценку. Решение высшего суда содержит общий вывод о том, что административные акты, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к НПА, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех нижестоящих органов разъяснение (нормативное толкование), другими словами, обладают нормативными свойствами, подлежат оспариванию как НПА5.

Из решения Конституционного суда РФ следует, что ключевым признаком административного акта, определяющим порядок защиты прав, является обязательность для неопределенного круга лиц. То есть высший суд дополнительно указал, что если оспариваемый акт «обладает свойствами, позволяющими применять его в качестве обязывающего предписания общего характера, то его облечение в форму разъяснения само по себе не может служить достаточным основанием для признания недопустимости его проверки на соответствие федеральному закону»6. Но возможность оспаривания в этом случае во многом будет носить ситуативный характер.

Таким образом, с учетом позиций высших судов, принято, что решение о КРТ является НПА, так как оно устанавливает особый правовой режим в границах территории КРТ, является обязательным для неопределенного круга лиц, рассчитано на продолжительное применение (признак неоднократности), направлено на регулирование общественных отношений [1, с. 85].

Следовательно, можно утверждать о закрытости вопроса о правовой природе решений о КРТ [3].

Между тем, несмотря на наличие в судебной практике однозначного ответа на процессуальный вопрос, необходимо отметить сохранение неопределенности в вопросе о применении признаков НПА в целом и их относимости к решению о КРТ на теоретическом уровне.

Во-первых, в решении о КРТ в обязательном порядке указывается предельный срок реализации проекта комплексного развития территории (п. 3 ч. 1 ст. 67 Градостроитель- ного кодекса РФ)7. Следовательно, срок действия самого решения о КРТ в любом случае не может быть менее этого срока, так как договор о КРТ должен соответствовать решению о КРТ.

Исковое заявление о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части может быть подано в суд в течение всего срока действия НПА (ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ)8.

В связи со сказанным, острым является вопрос практической реализации признания НПА не действующим полностью или в части, например, на этапе освобождения территории КРТ от прав третьих лиц, так как возврат к положению до реализации решения о КРТ и восстановление прав субъектов, которых затронуло решение о КРТ, уже невозможно.

Во-вторых, могут ли быть признаки НПА в полной мере применимы к решению о КРТ.

Так, например, требуется разъяснение относительно неоднократности применения НПА, ведь проект комплексного развития территории в принципе может быть реализован только единожды. В связи с чем, возникает вопрос, можно ли в этом случае говорить о том, что он рассчитан на неоднократное применение.

Кроме того, территория КРТ, как правило, включает в себя конкретные земельные участки, подлежащие в последующем изъятию для государственных или муниципальных нужд в ближайшее время после заключения договора о КРТ. Следовательно, собственники подлежащего изъятию недвижимого имущества должны быть все установлены, в связи с чем возникает вопрос о том, можно ли говорить о неопределенности круга лиц, на которых распространяется действие решения о КРТ.

Также неоднозначным является вопрос о наличии правил поведения в решении о КРТ, так как в нем в первую очередь устанавливаются параметры разрешенного использования земельных участков, включенных в территории КРТ, и нормативы проектирования, которые будут в дальнейшем включены в договор КРТ, а также, будут обязательны только для стороны договора КРТ. Иных лиц решение о КРТ затрагивает только в части, что земельные участки, включенные в границы КРТ, подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд, причем дальнейшая судьба территории собственников уже будет мало интересовать. При этом, заявления об оспаривании решений об изъятии подается в порядке, регулируемом главой 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ9.

Таким образом, считаем, что касаемо относимости решению о КРТ всех признаков НПА нельзя говорить однозначно, а целесообразность отнесения решения о КРТ к НПА в процессуальном аспекте отсутствует, так как восстановление нарушенных прав лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым решением о КРТ, возможно только в течение небольшого периода после заключения договора о КРТ до начала проведения работ по сносу.

В доктрине выделяются следующие признаки ненормативных административных актов: государственно-властный характер; обязательность для тех, кому адресован; регулирование конкретных управленческих решений [4, с. 50; 5; 6]. Соотнесение их с характеристиками решений о КРТ больше склоняет к тому, что данные акты не являются НПА.

Также в теории высказывается мысль о существовании в системе официальных актов государства смешанных актов, в которых одновременно закреплены и нормативные, и индивидуальные предписания [1, с. 98]. Рассматривая решения о КРТ в данном аспекте, представляется, с учетом позиции ВС РФ, наиболее оптимальным избрание именно этой классификации. В таком случае истцы в исковом заявлении об оспаривании НПА могли бы указывать конкретные положения решения о КРТ, оспаривание которых еще могло бы привести к восстановлению нарушенных прав. Однако в этом случае возникает другой вопрос, а именно, вопрос о соблюдении конкурентного законодательства, так как договор КРТ, заключенный посредством торгов, не может быть в последующем изменен, за исключением случаев, установ- ленных законом10.

На основании изложенного, несмотря на наличие однозначно определенной позиции ВС РФ относительно наличия у решений КРТ нормативных свойств, утверждение об отнесении данных решений к НПА является преждевременным. Для определения правовой природы решений о КРТ необходимо продолжить изучение практики применения института КРТ и практики оспаривания решений о КРТ, чтобы определить перечень положений решений о КРТ, которые могут быть оспорены и оспаривание которых может способствовать восстановлению прав лиц, являющихся субъектами отношений, регулируемых решением о КРТ.